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重新审视我国行政再审制度的法律规定

杨临萍


　 行政再审制度法律设计上的四个悖论

　 我国行政诉讼法第六十二条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行。”第六十三条规定：“人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定认为需要再审的，应当提交审判委员会决定是否再审。上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权提审或者指令下级人民法院再审。”第六十四条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”行政诉讼法主要以此三个条文规定了行政诉讼的审判监督程序，在司法审判实践，其法律制度的设计存在如下悖论：

　 （一）诉权的悖论

　 诉权是当事人发动诉讼的基本权利。

　 诉权是主动的，审判权是被动的，先有诉权，后有审判权，无诉既无审判，也就是不告不理的原则。行政诉讼法第六十二条、第六十三条、第六十四条规定，有权启动再审程序的主体有三类：一是当事人；二是各级人民法院院长、上级人民法院和最高人民法院；三是上级人民检察院和最高人民检察院。在这三类主体中，法院和检察院对于再审程序的启动具有“必然性”，因为“发现违反法律、法规规定认为需要再审的”可以直接启动，无需征求当事人的同意，而与案件的处理结果具有直接利害关系的当事人，对再审程序的启动，仅仅是一种可能性，仅仅是为法院提供审查已经发生法律效力的判决裁定是否有违反法律法规规定的“线索”，最终是否再审由法院决定。这种规定与诉权相悖，与不告不理的诉讼原则相悖，与公正中立的审判权相悖。由此产生行政诉讼法规定当事人的申诉权与行政诉讼再审之诉的关系问题；诉权与审判权的关系问题；职权主义与当事人主义的关系问题等。正是由于法律制度的设计上有悖诉权理论，未能厘清诉权与审判权的关系，从而导致连续不断地申诉事实成为我国审判监督制度中最为严重的问题之一。

　 （二）两审终审制的悖论

　 行政诉讼法明确规定，人民法院审理行政案件，依法实行两审终审制。审判监督程序不具有审级性质，它只是对已经发生法律效力的判决、裁定确有错误的进行再审的程序。其性质应为纠错、救济程序，该程序的设计亦必须符合纠错、救济程序的特殊要求，以区别于行政诉讼的一审、二审。行政诉讼法对该特殊的审判监督程序仅以三个条文规定了启动再审程序的主体，而对再审程序的审理与裁判未作专门规定，反而采取了“转致”的方法，即再审的案件，发生法律效力的裁判是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的裁判，当事人可以上诉；发生法律效力的裁判是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的裁判是发生法律效力的裁判；上级法院提审的，按照第二审程序审理，所作的裁判是发生法律效力的裁判。如此转致，使再审程序的审级由原生效裁判的审级而定。当事人申请再审的，应当在裁判发生法律效力后两年内提起，但各级法院院长、上级人民法院、人民检察院对再审程序的启动却无任何时间限制，只要“发现违反法规规定”的，即可启动再审程序。且再审程序无任何次数的限制，检察院可以无次数限制的抗诉，法院可以无次数限制的提审或指令下级法院再审。如此往复，终审不终。司法裁判的既判力、公定力、执行力悬置。暂且不论法律制度把具有特定质的规定性的再审程序“转致”为一审或二审程序的内在矛盾，就其现行规定亦足以使两审终审陷入终审不终的悖论之中。

　 （三）举证时限的悖论

　 行政诉讼法第四十三条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。”2000年3月10日起施实的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、被告对作出的具体行政行为负有举证责任，且举证时限为收到起诉状副本之日起10日内，体现证据适时提出主义；如果被告不提供或无正当理由逾期提供，认定为具体行政行为无证据，以示证据失权。但是，被告仅对其作出的具体行政行为负有举证责任，对其不作为的行为、证明起诉符合法定条件以及在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉具体行政行为侵害而造成损失的事实，则由原告负有举证责任。行政诉讼法以及《若干解释》仅仅对被告的举证时限作出规定，而对原告的举证时限则未予规定，势必意味着原告可以在诉讼的任何阶段随时提出证据，甚至在申诉时也可以无条件的随时提出证据，而无论其在一审、二审程序中是否有故意不提供证据的主观恶意，实行证据随时提出主义。原告或者第三人在诉讼过程中，提出了被告在其实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的，被告经法院准许可以提供相关的证据，这样就使被告随着原告随时提出证据的不同情况而相应地不断补充相关的证据，使举证时限陷入悖论之中。

　 （四）程序正义的悖论

　 行政诉讼法第六十三条、第六十四条规定的“违反法律、法规规定”的情形是指：原裁判认定的事实主要证据不足；原裁判适用法律法规确有错误；违反法定程序，可能影响案件正确裁判；其它违反法律法规的情形。只要人民法院院长对本院已经发生法律效力的裁判，发现违反法律法规规定认为需要再审的，就有权提交审判委员会决定是否再审；只要上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的裁判，发现违反法律法规规定的，就有权提审或者指令下级人民法院再审；只要人民检察院对人民法院已经发生法律效力的裁判，发现违反法律法规规定的，就有权按照审判监督程序提出抗诉。任何发生法律效力的判决、裁定，均应具有既判力、公信力、权威性、最终性，特别是最高法院的判决和裁判更应具有不谬性。在未经法定程序审理的情况下，法院或者检察院何以断然得出“违反法律、法规规定”的结论，特别是“原判决、裁定认定的事实主要证据不足”的结论；且按照审判监督程序决定再审的案件，法院必然裁定中止原判决的执行。显然，未经法定程序审理的所谓“违反法律、法规规定”的实然性表述，在法理上实行“推定有错”的指导思想；在逻辑上足以使人产生“先定后审”、“倒因为果”的结论；在结果上体现了“重实体轻程序”的一贯思想，陷入程序正义的悖论之中。

　 科学建构行政再审制度的八个方面

　 鉴于行政再审制度在法律的设计上存在上述悖论，有必要在修改行政诉讼法时注意八个方面：

　 （一）启动再审主体问题，再审案件的启动主体应以申诉人为核心。检察院作为国家法律监督机关，其抗诉应当仅仅局限于国家公益范畴，而不应当代表当事人中的任何一方利益，以公权对抗私权。

　 法院作为国家审判机关应当中立、公正，遵循不告不理的原则，而不应当主动引起诉讼程序的开始，超职权主义的行使与诉权相悖；与定纷止争的法院功能相悖。惟此，方能畅通申诉人再审之诉的渠道，限制“曲线再审之诉”的渠道；加大再审之诉的力度，严格限制法院、检察院启动再审事由；从制度上遏止公权对抗私权，假公权济私利的根源。

　 （二）再审立案标准问题。行政诉讼法规定，法院、检察院发现违反法律法规规定，就可以引起再审程序。《若干解释》解释所谓“违反法律法规规定”有四种情形；一为原判决裁定认定的事实主要证据不足；二为原判决裁定适用法律法规确有错误；三为违反法定程序，可能影响案件正确裁判；四为其他违反法律法规的情形。再审程序的定位应为纠错、救济程序，而不能简单地“转致”到一审或二审程序之中。为此，再审的立案标准应从以下四个方面考量：第一、法院严重违反法定程序；第二、裁判主体违法；第三、适用法律法规错误；第四、法院认定事实的主要证据不足。

　 （三）再审审查范围问题

　 再审审查的是法院已经生效的判决或裁定，应当针对再审申请人不服生效裁判的请求和理由进行审查，对再审申请人未申请的不予审查。《若干解释》关于“第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查”的规定，既包括法律审，又包括事实审。而再审审查的范围应当是法律审，只有特殊情形下如法律和事实兼有的混合难题方可进行事实审，一般再审案件的审查应当比一审、二审的审查更加直接、明了，而不应当更加复杂。

　 （四）再审申请期限和次数问题

　 当事人申请再审的期限应为判决、裁定发生法律效力后两年内提出。当事人对已经发生法律效力的行政赔偿调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律规定的，可以在两年内申请再审。再审案件应视案件的不同情况，实行一次审查和两次审查相结合的机制。

　 （五）再审管辖问题

　 从再审回避原则的要求出发，再审案件的管辖应是生效裁判的上一级人民法院。因为各类案件的情况不同，我国目前可实行单层和双层管辖机制相结合的方式。双层管辖机制的案件主要是（1）涉及法院严重违反法定程序，足以影响案件正确裁判的；（2）裁判主体违法的；（3）涉及到诉权保护的；（4）涉及到严重违背证据规则的案件，再审法院可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定人民法院重新审判。单层管辖机制的案件主要是（1）适用法律法规错误的案件；（2）再审法院认为不应当受理的案件，在撤销第一审、第二审人民法院裁定的同时，可以径行驳回起诉；（3）其它应由再审法院直接裁判的案件。作为最高人民法院、可以对各级法院的终审裁判进行再审管辖，最高人民法院再审案件实行一次审查制。

　 （六）再审改判标准问题
安徽省宿州市人民政府


关于印发宿州市环境保护工作行政责任追究暂行办法的通知


各县、区人民政府，市政府有关部门：
《宿州市环境保护工作行政责任追究暂行办法》已经2011年3月21日市人民政府第18次常务会议通过，现印发给你们，请遵照执行。



二○一一年三月二十二日　　　　



宿州市环境保护工作行政责任追究暂行办法


第一条　为深入贯彻落实科学发展观，加强环境保护工作，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中央办公厅国务院办公厅关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（中办发〔2009〕25号）和《安徽省环境保护条例》及《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》（监察部、国家环保总局令第10号）等法律法规规章规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条　本市行政区域内行政机关的负责人及其工作人员，应当追究行政责任的，适用于本办法。
第三条　行政责任追究方式包括诫勉谈话、责令作出书面检查、通报批评和行政问责、行政处分。
第四条　县区政府和行政主管部门主要负责人及相关负责人，有下列情形之一的，应当追究行政责任：
（一）对未完成主要污染物总量减排年度目标任务的，给予责令作出书面检查、通报批评、责令公开道歉或停职检查的责任追究；对连续两年未完成主要污染物总量减排年度目标任务的，给予引咎辞职、责令辞职、免职的责任追究。
（二）对因城镇污水处理厂运行不正常、流域污染、发生重大环境污染事故等情况，导致国家或省对县区进行区域限批的，给予通报批评、责令公开道歉、停职检查或引咎辞职的责任追究；导致国家或省对市进行区域限批的，给予停职检查、引咎辞职、责令辞职或免职的责任追究。
第五条　县区政府和行政主管部门主要负责人及相关负责人，有下列情形之一的，应当追究行政责任：
（一）因监管不力，致使辖区内企业出现超标排污、直排、偷排等环境违法行为，一年内被市级环保部门查处累计达5次的，给予诫勉谈话、责令作出书面检查、通报批评的责任追究；8次以上的，给予通报批评、责令公开道歉或停职检查的责任追究；
（二）一年内辖区企业环境违法行为被省级以上环保部门查处累计达3次的，给予责令作出书面检查、通报批评的责任追究；累计达5次的，给予通报批评、责令公开道歉或停职检查的责任追究；同一企业连续被省级以上环保部门查处达2次的，给予通报批评、责令公开道歉或停职检查的责任追究；
（三）一年内辖区企业出现严重环境违法行为，被国家环保部通报1起，或被省环保厅挂牌督办达2起的，给予责令做出书面检查或通报批评的责任追究；被国家环保部挂牌督办1起，或通报达2起，或被省环保厅挂牌督办3起以上的，给予通报批评、责令公开道歉、停职检查、引咎辞职或责令辞职的责任追究；
（四）对因水污染防治目标责任制不落实，辖区内污染物排放导致主要河流出境断面水质经国家或省考核不合格的，给予通报批评、责令公开道歉、停职检查或引咎辞职的责任追究；
（五）因辖区内污染物排放导致流域污染，引发重大事故或造成严重影响的，给予停职检查、引咎辞职、责令辞职或免职的责任追究。
第六条　县区政府和有关部门及其工作人员，有下列行为之一的，应当对负有领导责任和直接责任的人员，给予警告、记过或记大过处分；情节较重的，给予降级处分；情节严重的，给予撤职处分：
（一）拒不执行环境保护法律、法规以及人民政府关于环境保护的决定、命令的；
（二）制定或者采取与环境保护法律、法规、规章以及国家环境保护政策相抵触的规定或者措施，经指出仍不改正的；
（三）违反国家有关产业政策，造成环境污染或生态破坏的；
（四）不按照国家规定淘汰严重污染环境的落后生产技术、工艺、设备或者产品的；
（五）对严重污染环境的企业事业单位不依法责令限期治理或者不按规定责令取缔、关闭、停产的。
第七条　依法具有环境保护监督管理职责的国家行政机关及其工作人员有下列行为之一的，对直接责任人员，依照以下规定给予行政处分：
（一）发现或接到举报后对环境保护违法行为不及时予以查处，以及因监管不力，未能发现环境保护违法行为，造成环境污染事故的，给予警告、记过或记大过处分；情节较重的，给予降级或撤职处分；情节严重的，给予开除处分；
（二）对不符合有关规定的项目进行违规审批、越权审批，或对不符合“三同时”验收条件的项目进行验收的，给予警告、记过或记大过处分；情节较重的，给予降级处分；情节严重的，给予撤职处分；
（三）对辖区内“十五小”企业查处不力，或取缔、关停不到位的，给予警告或记过处分；
（四）发生重大环境污染事故或者生态破坏事故，不按照规定报告，或者在报告中弄虚作假，或者不依法采取必要措施，致使事故扩大或者延误事故处理的，给予警告、记过或记大过处分；情节较重的，给予降级或撤职处分；情节严重的，给予开除处分；
（五）行政执法监督管理中，有不执行上级机关作出的停产、关闭等行政处罚决定或玩忽职守、徇私舞弊、失职渎职等违法违纪行为的，给予警告、记过或记大过处分；情节较重的，给予降级或撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
第八条　有环境保护违法违纪行为，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
第九条　对有关人员的行政责任追究，按照干部管理权限，由任免机关或行政监察机关按规定程序进行。
第十条　法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织和国家行政机关依法委托的组织及其工作人员，以及其他事业单位中由国家行政机关任命的人员，应当给予行政责任追究的，参照本办法执行。
第十一条　本办法由市监察局和市环保局负责解释。
第十二条　本办法自发布之日起施行。