辽宁省行政执法监督规定
辽宁省人民政府
第241号
《辽宁省行政执法监督规定》业经2010年1月6日辽宁省第十一届人民政府第33次常务会议审议通过，现予公布，自2010年2月22日起施行。
省 长 陈政高
二○一○年一月十三日
辽宁省行政执法监督规定
第一章 总 则
第一条 为了加强行政执法层级监督，保证法律、法规和规章的正确实施，促进行政机关严格依法行政，维护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《辽宁省行政执法条例》等法律、法规和有关规定，结合我省实际，制定本规定。
第二条 本规定所称行政执法监督，是指上级政府对下级政府、各级政府对所属行政执法部门、上级行政执法部门对下级行政执法部门及其行政执法人员的行政执法活动实施的监督。
第三条 各级政府及所属行政执法部门（含法律、法规授权执法和依法委托执法的组织，下同）及其行政执法人员，均应当遵守本规定。
第四条 行政执法监督工作应当遵循依法、客观、公正、公开和有错必纠的原则，实行教育与惩处相结合、监督检查与改进工作相结合，保障各级行政机关和行政执法人员严格依法行政，维护公民、法人和其他组织的合法权益。
第五条 省、市、县（含县级市、区，下同）政府领导本行政区域内的行政执法监督工作，并对所属行政执法部门和下一级政府的行政执法活动实施监督。
省、市政府所属行政执法部门负责对本系统的下一级行政执法部门的行政执法活动实施监督。
省以下垂直管理的行政执法部门的行政执法活动，接受其所在地同级政府的监督。
第六条 省政府法制部门主管全省行政执法监督工作，在省政府的领导下负责对全省各级行政机关行政执法工作进行监督和指导。
各级政府法制部门和部门法制机构在本级政府、本部门领导下负责本行政区域内、本系统的行政执法监督工作。
监察、审计、财政等部门按照各自职责依法对行政执法活动实施监督。
第七条 各级政府或者行政执法部门应当对在行政执法监督工作中作出突出成绩的单位和个人给予表彰。
第八条 行政执法监督工作所需经费纳入本级政府财政预算予以保障。
第二章 监督内容
第九条 行政执法监督的主要内容是：
（一）法律、法规、规章的实施；
（二）行政执法部门是否具备行政执法主体资格；
（三）行政执法人员是否具备行政执法资格和条件；
（四）规章、规范性文件等抽象行政行为的制定和备案审查；
（五）上级机关的行政决定、命令及行政复议决定的执行；
（六）行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政给付、行政确认、行政裁决等具体行政执法行为是否合法和适当；
（七）推进行政执法体制改革，相对集中行政处罚权、综合行政执法、规范行政处罚自由裁量权和规范行政审批自由裁量权等工作情况；
（八）行政执法举报、投诉案件的处理；
（九）行政执法部门之间行政执法争议的协调；
（十）行政执法人员配备和行政执法经费的保障；
（十一）罚缴分离、收支两条线及罚没财物的管理、处置；
（十二）行政执法责任制和评议考核制的落实；
（十三）行政执法过错责任的追究；
（十四）其他应当监督的事项。
第十条 实行行政执法情况报告制度。市、县政府应当每年向上一级政府报告行政执法工作；各级政府所属行政执法部门应当每年向本级政府报告行政执法工作。
法律、法规、规章实施满一年的，自期满之日起30日内，负责实施的行政执法部门应当向本级政府书面报告下列情况：
（一）法律、法规、规章的学习宣传；
（二）相应配套措施和制度的制定；
（三）行政执法队伍的建设和培训；
（四）违法案件的查处；
（五）行政执法中存在的问题和改进的措施；
（六）对法律、法规、规章内容的意见和建议；
（七）其他需要报告的事项。
第十一条 实行行政执法主体资格审核公告制度。各级政府法制部门应当对本级政府所属行政执法部门的行政执法主体资格进行审核确认，审核确认结果在本行政区域内新闻媒体上公告。
行政执法部门依法委托其他行政机关或者组织行使行政执法职责的，按前款规定执行。
省以下垂直管理的行政执法部门的行政执法主体资格，由其所在地同级政府法制部门审核确认。
第十二条 实行行政执法人员资格制度。行政执法人员从事行政执法活动，应当具备行政执法资格，取得行政执法证件。未取得行政执法证件的，不得从事行政执法活动。
使用国务院所属部门制发的行政执法证件的，由使用单位报本级政府法制部门备案。
县级以上政府法制部门与行政执法部门应当定期对本行政区域内或者本部门行政执法人员进行法律知识、执法技能的教育培训。
第十三条 实行规章规范性文件备案审查制度。各级政府制定的规章或者规范性文件，应当报上一级政府备案审查；各级政府所属行政执法部门制定的规范性文件，应当报本级政府备案审查。
各级政府法制部门应当定期通报规章、规范性文件的报送备案情况。
第十四条 实行行政执法检查制度。县级以上政府应当对下级政府及所属行政执法部门执行法律、法规、规章的情况进行检查。
县级以上政府所属行政执法部门应当于每年年底之前，向本级政府法制部门提出下一年度行政执法检查建议。政府法制部门根据实际需要，拟定年度行政执法检查计划。
政府法制部门可以会同相关部门组织专项行政执法检查。
行政执法检查结束后，政府法制部门应当向本级政府提交书面报告。
第十五条 实行行政执法案卷评查制度。行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法活动形成的监督检查记录、证据材料、执法文书等应当按照规定的标准进行收集、整理、立卷、归档，并实行集中统一管理。各级政府及所属行政执法部门应当定期组织行政执法案卷评查。
国务院有关部门对行政执法文书格式有规定的，从其规定。国家有关部门未作规定的，由省政府所属行政执法部门规定本系统统一的行政执法文书格式，并报省政府法制部门备案。
第十六条 实行重大行政处罚决定备案审查制度。下级政府作出的重大行政处罚决定应当报上一级政府备案；各级政府所属工作部门作出的重大行政处罚决定应当报本级政府备案。
各市政府、省政府所属行政执法部门作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、对个人罚款或者没收财产1万元以上（含本数，下同）、对单位罚款或者没收财产10万元以上的重大行政处罚决定，应当自作出决定之日起15日内，报送省政府法制部门备案。市、县重大行政处罚决定备案标准由各市、县政府制定。
报送的备案材料应当包括重大行政处罚决定备案书面报告和行政处罚决定书。县级以上政府法制部门对报送备案的重大行政处罚决定，应当自收到备案报告之日起60日内审查完毕，并将结果反馈给相关部门。
第十七条 实行行政执法情况统计报告制度。各级政府及所属行政执法部门应当对本行政区域、本部门的行政处罚、行政许可、行政强制等情况进行统计分析，并按照有关规定，报送统计分析报告和统计报表。
第十八条 实行规范行政处罚自由裁量权制度。省、市、县政府所属行政执法部门，应当按照国家和省有关规定，制定行政处罚自由裁量权指导标准，建立行政处罚的基准制度、先例制度和说明制度。
第十九条 实行行政执法举报、投诉制度。公民、法人或者其他组织认为行政执法行为违法或者不当的，可以向行政执法部门的上一级部门或者本级政府法制部门举报、投诉。
政府法制部门或者行政执法部门应当对受理的举报、投诉事项在60日内进行调查处理，并将处理结果告知举报、投诉人。
举报、投诉采用实名制。受理举报、投诉的部门应当为举报、投诉人保密。
第二十条 实行行政执法争议协调裁决制度。行政执法部门之间发生行政执法争议的，由双方协商解决。
协商不能达成一致的，提请共同上一级政府法制部门协调解决。政府法制部门协调达成一致的，制作《行政执法争议协调意见书》；协调无法达成一致的，报请本级政府裁决。
争议未经协调或者裁决之前，除关系公共安全或者公民人身安全外，行政执法部门不得单方作出行政处理决定。
政府法制部门应当对裁决执行情况进行监督。
第二十一条 实行罚缴分离、收支两条线的财政预算管理制度。行政执法部门不得规定行政处罚指标。
行政执法部门实施罚款、没收违法所得、没收非法财物时，应当向当事人出具省财政部门统一制发的专用票据。
行政执法部门不得损毁和使用、截留、坐支、私分罚没财物。
第二十二条 实行行政执法责任制度。上级政府对下级政府、各级政府对所属行政执法部门、行政执法部门对所属行政执法机构和行政执法人员落实行政执法责任制工作情况，应当定期组织评议、考核。
第二十三条 实行行政执法过错责任追究制度。各级政府、行政执法部门应当对行政执法过错行为依法追究责任人的责任。
第三章 监督程序
第二十四条 行政执法监督部门应当履行下列职责：
（一）制定行政执法监督的相关制度；
（二）提出行政执法监督的方案并组织实施；
（三）处理行政执法监督过程中发现的问题；
（四）指导、督促和检查下级行政执法监督工作；
（五）检查、调查内容涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，应当保守秘密；
（六）法律、法规、规章规定的其他职责。
第二十五条 行政执法监督可以采取以下措施：
（一）要求行政执法部门及行政执法人员就行政执法监督检查、调查涉及的问题作出解释和说明；
（二）询问行政执法部门负责人、行政执法人员、行政相对人、证人等，并制作询问笔录；
（三）调阅有关材料，查阅行政执法案卷及账目、票据、凭证等，必要时可以复制；
（四）暂扣涉及违法案件的有关材料和物品；
（五）委托有关机构进行鉴定、评估、检测；
（六）暂扣或者收缴涉嫌实施违法行政行为人员所持有的行政执法证件；
（七）责令行政执法部门及行政执法人员停止行政执法行为；
（八）责令行政执法部门及行政执法人员限期履行法定职责或者限期改正行政执法行为；
（九）撤销、变更行政执法行为或者确认行政执法行为违法，以及责令重新作出具体行政执法行为；
（十）责令消除影响，恢复名誉，赔礼道歉，赔偿损失；
（十一）责令对有关违法责任人追究行政责任或者移送司法机关追究刑事责任；
（十二）法律、法规、规章规定的其他措施。
相关行政执法部门及行政执法人员应当对行政执法监督工作予以配合，不得拒绝或者销毁、转移证据。
第二十六条 行政执法监督部门在进行检查、调查时应当出示《辽宁省行政执法监督证》。
行政执法监督人员应当在规定的区域或者系统内从事行政执法监督工作。
第二十七条 行政执法监督部门根据工作需要，可以邀请人大代表、政协委员、新闻工作者和其他人员参与行政执法监督活动。
第二十八条 行政执法监督部门在行政执法监督过程中，发现行政执法行为可能严重损害公共利益或者公民、法人和其他组织合法权益、引发群体性事件及对社会造成恶劣影响等情形的，经行政执法监督部门负责人批准，可以下达暂停通知，并书面告知当事人。
行政执法监督部门应当及时对被暂停的行政执法行为依法进行审查。经审查，确认行政执法行为合法的，行政执法监督部门应当下达恢复通知书，并书面告知当事人；确认行政执法行为违法的，行政执法监督部门应当责令停止行政执法行为，并书面告知当事人。
第二十九条 行政执法监督活动中，行政执法监督人员有下列情形之一的，应当回避：
（一）系当事人或者当事人的近亲属；
（二）与本人或者本人近亲属有利害关系；
（三）与当事人有其他关系，可能影响公正监督的。
行政执法监督人员的回避，由行政执法监督部门负责人决定。
第三十条 行政执法监督部门认为监督事项需要听证的，或者行政相对人和利害关系人要求听证且行政执法监督部门认为有必要的，应当组织听证。
第三十一条 上级行政执法监督部门认为有必要的，可以直接办理下级行政执法监督部门负责的行政执法监督事项。
第三十二条 行政执法监督部门作出行政执法监督处理决定的，应当制作行政执法监督文书，并及时送达被监督部门。
行政执法监督部门责令停止、限期履行法定职责或者限期改正行政执法行为的，应当制作《行政执法监督通知书》；依法撤销、变更行政执法行为或者确认行政执法行为违法，以及责令重新作出具体行政执法行为的，应当制作《行政执法监督决定书》。
《行政执法监督通知书》或者《行政执法监督决定书》自送达之日起生效。被监督部门应当自收到之日起20日内，向行政执法监督部门报告执行情况。
第四章 监督责任
第三十三条 对规章、规范性文件备案审查中发现的问题，按下列规定处理：
（一）经审查，规章超越权限，违反上位法和世贸组织规则的规定，或者规定不适当，或者违反法定程序的，由省政府法制部门责令制定机关自行纠正；拒不纠正的，由省政府法制部门报请政府同意予以撤销，并通知制定机关；
（二）经审查，规范性文件超越权限，违反上位法和世贸组织规则的规定，或者规定不适当，或者违反法定程序的，由上一级或者本级政府行政执法监督部门责令制定机关自行纠正；拒不纠正的，由上一级或者本级政府行政执法监督部门予以撤销，并通知制定机关。
第三十四条 行政执法监督部门在实施行政执法监督过程中，发现行政执法行为有下列情形之一的，应当责令限期改正；逾期不改的，应当作出撤销、变更行政执法行为或者确认行政执法行为违法，以及责令重新作出具体行政执法行为的决定：
（一）主要事实不清、证据不足；
（二）适用法律、法规、规章错误；
（三）违反法定程序；
（四）超越职权或者滥用职权；
（五）行政执法行为明显不当；
（六）法律、法规、规章规定的其他情形。
第三十五条 行政执法监督部门在实施行政执法监督过程中，发现行政执法部门有下列情形之一的，应当责令限期改正；逾期不改的，给予通报批评，并建议任免机关、监察机关按照干部管理权限，对主要负责人和直接责任人给予行政处分：
（一）未按规定执行行政执法工作报告制度的；
（二）未按规定执行行政执法主体资格审核公告制度的；
（三）安排不具备行政执法资格的人员从事行政执法活动的；
（四）未按规定实行规章规范性文件备案审查制度的；
（五）不执行上级机关的行政决定、命令和行政复议决定的；
（六）对上级机关部署的行政执法检查拒不组织实施的；
（七）未按规定建立和实行行政执法案卷评查制度的；
（八）未按规定备案重大行政处罚决定的；
（九）未按规定上报行政执法情况统计分析报告或者虚报、瞒报有关统计数字的；
（十）擅自开展相对集中行政处罚权工作或者擅自变更相对集中行政处罚权权限范围的；
（十一）未按规定制定行政处罚自由裁量指导标准及相关配套制度的；
（十二）拒绝受理举报投诉案件或者对举报投诉案件查处不力的；
（十三）不执行行政执法争议协调意见和裁决决定的；
（十四）未按规定执行罚缴分离、收支两条线的财政预算管理制度的；
（十五）规定行政处罚指标的；
（十六）未建立行政执法责任制及组织评议考核、追究行政执法过错责任的；
（十七）妨碍行政执法监督检查、调查工作的；
（十八）拒绝执行行政执法监督处理决定的；
（十九）法律、法规、规章规定的其他情形。
第三十六条 行政执法监督部门发现行政执法人员有下列行为之一的，可以暂扣、收缴其行政执法证件，并建议其所在部门给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位的处理；依法应当给予行政处分的，建议任免机关、监察机关按照干部管理权限给予行政处分；涉嫌构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任：
（一）使用无效或者私印、伪造、变造行政执法证件的；
（二）未出具省财政部门统一制发的专用票据的；
（三）非法收费或者截留、坐支、私分罚没财物的；
（四）擅自使用罚没物品或者由于管理不善致使罚没物品严重受损或者灭失的；
（五）不履行法定职责或者超越、滥用职权的；
（六）徇私枉法、索贿受贿，或者采取其他手段侵犯公民、法人和其他组织合法权益的；
（七）对举报人、投诉人进行打击报复的；
（八）法律、法规、规章规定的其他情形。
行政执法监督部门应当自暂扣行政执法证件之日起3日内通知行政执法人员所在单位和行政执法证件颁发机关。行政执法监督部门可以根据情况收缴或者提请行政执法证件颁发机关收缴行政执法证件。
暂扣行政执法证件的期限最长不得超过6个月。行政执法人员在被暂扣行政执法证件期间，不得从事行政执法活动。被收缴行政执法证件的，应当调离行政执法岗位。
第三十七条 任免机关、监察机关及审计、财政等部门接到行政执法监督部门有关行政过错责任追究和案件查处的建议后，应当立案调查，依法进行处理并将处理结果抄送行政执法监督部门。
第三十八条 行政执法监督人员有下列情形之一的，由任免机关、监察机关依法给予行政处分；涉嫌构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任：
（一）不依法履行行政执法监督职责的；
（二）利用行政执法监督职权谋取私利的；
（三）有其他失职、渎职行为的。
第五章 附 则
第三十九条 本规定自2010年2月22日起施行。1992年3月1日辽宁省政府发布的《辽宁省行政执法监督规定》（省政府令第17号）和1995年3月17日辽宁省政府办公厅发布的《辽宁省行政执法监督补充规定》（辽政办发〔1995〕15号）同时废止。
浅谈民事审判监督程序之重构
孙建平
内容提要：民事审判监督程序，也叫再审程序，是我国民事诉讼中的一项重要制度，该程序强调无论在事实认定或法律适用上，只要有错误即应通过再审制度加以纠正，贯彻了我们国家有错必纠、有错必改、事实求是、司法公正的司法理念。该项制度对于保障司法公正、树立司法权威，维护国家法律的统一正确实施具有重要作用，但是随着我国司法改革的深入发展，该项制度本身存有的一些问题也日渐显露。司法机关的强行介入，漠视了再审当事人的合法权益，这有违民事诉讼的本质特征，影响了我国民事诉讼程序的科学性、民主性与文明性。因此，我国的民事再审程序迫切需要改革与完善。笔者拟从分析我国设立民事再审程序的理论依据入手，指出我国民事再审程序存在的问题，并对我国民事再审程序的改革与完善进行初步探讨。
关键词：再审程序 司法公正 再审程序的改革与完善
民事审判监督程序，也叫再审程序，是我国民事诉讼中的一项重要制度，它是指人民法院对已经发生法律效力的裁判或调解，因本院法院院长或上级法院发现确有错误依法定程序决定再审、提审或指令再审，因当事人或其他有权提出申诉或申请再审的人的申诉或申请再审符合法定再审情形，或因人民检察院发现生效裁判符合法定情形而依法提出抗诉，进行再审所必须遵循的步骤和方式。该程序强调无论在事实认定或法律适用上，只要确有错误即应通过再审制度加以纠正，贯彻了我们国家有错必纠、有错必改、事实求是的司法理念。该项制度对于保障司法公正、树立司法权威，维护国家法律的统一正确实施具有重要作用，但是随着我国司法改革的深入发展，该项制度本身存有的一些问题也日渐显露。司法机关的强行介入，漠视了再审当事人的合法权益，这有违民事诉讼的本质特征，影响了我国民事诉讼程序的科学性、民主性与文明性。因此，我国的民事再审程序迫切需要改革与完善。笔者拟从分析我国设立民事再审程序的理论依据入手，指出我国民事再审程序存在的问题，并对我国民事再审程序的改革与完善进行初步探讨。
一、设立民事再审程序的理论依据：事实求实，坚持司法公正
我们国家一贯坚持实事求是、有错必改德原则，坚持司法公正。“公正是人类社会孜孜以求的道德理想和法律目标，它熔铸了苦难的人类对美好生活的无限希冀和向往。”在民事诉讼的价值体系中，公正居于核心的地位。现行民事诉讼法第177条具体规定了人民法院内部启动审判监督程序的权利划分，第179条至182条具体规定了当事人申请再审的内容，第185条、186条具体规定了人民检察院启动审判监督程序的权利划分，即：人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：(1)、原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；(2)、原判决、裁定适用法律确有错误的；(3)、人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；(4)、审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊，枉法裁判行为的。
地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有前款规定情形之一的应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。
以上可以看出，就启动再审程序的条件而言，只要生效裁判在认定事实上、适用法律上确有错误或违反法定程序即构成启动再审程序的实质理由。此外，程序上的违法如可能影响正确判决、裁定的以及审判人员贪污受贿的，也构成法院启动再审及检察院提出抗诉的理由。法院启动再审及检察院提出抗诉，使案件中止执行，进入再审程序。当然，最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定如发现确有错误，皆有权提审或指令下级人民法院再审，最高人民检察院对于各级人民法院包括最高人民法院的裁判在一定条件下，皆有权提出抗诉。
裁判文书生效后，当事人提起申诉的时限的裁判文书发生法律效力后两年内，而就法院启动再审程序以及抗诉提起的时限而论，现行民事诉讼法并无规定，可以解释说是无期限限制的，即无论何时，只要发现民事判决认定事实、适用法律有误的或违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的，两部门都有权启动再审程序。
二、民事再审程序存在的弊端
（一）、申诉听证规定的笼统化
所谓申诉，是指当事人及有独立请求权的第三人对已经发生法律效力的判决、裁定认为有错误的，可以向人民法院或人民检察院提出重新审查和处理案件的一种诉讼请求。这种请求，与起诉和上诉必然引起诉讼程序不同，它不能直接引起再审程序，只是再审程序的重要材料来源，是司法机关发现错判案件的一条重要渠道。再审与否取决于司法机关对案件的审查，只有通过审查确认原裁判有错误，才能对案件重新审理。规定申诉不能直接引起再审程序是合理的、必要的，否则会导致申诉人无理缠诉，任意开启再审程序，既影响和破坏了法院生效裁判的稳定性与权威性，又浪费了国家宝贵的司法资源。最高人民法院关于适用民事诉讼法《意见》第206条规定“人民法院接到当事人的再审申请后，应当进行审查。认为符合民事诉讼法第179条规定的，应当在立案后裁定中止原判决的执行，并及时通知双方当事人；认为不符合民事诉讼法第179条规定的，用通知驳回申请。”这里仅人民法院对当事人申请再审应当进行审查并对审查后所作的两种处理结果，但对审查应遵循那些具体程序未作规定，导致司法实践中各地做法不同，暗箱操作，缺乏约束，侵犯了案件当事人的知情权，缺少透明度。可见这种简单化、笼统化的规定，使司法机关在申诉问题的处理上带有很强的行政性，极易侵害申诉人的合法权益。虽然《最高人民法院处理民事和经济纠纷案件申诉的暂行规定》对申诉的管辖作了补充规定，但对法院处理时限未作规定，且由于其法律效力不高、适用范围有限，申诉问题上基本“无法可依”的立法现状没有得到任何改变。而在司法实践中，由于法院和检察院处理申诉案件没有法定程序，基本上是暗箱操作，导致了当事人反复申诉和司法机关公信力降低的不良后果。
（二）、启动主体的多元化
1、我国民事诉讼法第177条第1款规定：“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。”其第2款规定：“最高人民法院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，发现确有错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审。”由此可知，在我国，法院是除检察院之外启动再审的主要力量。赋予法院再审程序启动权的国家很少。但世界上绝大多数国家都未将法院列为再审程序的启动主体，原因主要有以下几点：
其一，法院作为启动再审程序的主体有违诉讼的本质特征，违背当事人权利自由处分原则。诉讼的本质特征是双方当事人平等对抗，法院居于其中、踞于其上，以一种消极中立的态度对双方的纠纷进行裁判。居中裁判和不告不理应成为现代的文明诉讼应遵循的两项基本原则。历史证明，违背居中裁判和不告不理原则的诉讼是不人道的、不公正的诉讼，这样的诉讼而因缺乏公正的最基本要素而违背了司法公正这一理念。再审程序也是审判程序，是通过对案件进行重新审理这种方式来纠正原生效裁判中可能存在的错误，从而达到实现司法公正和对当事人进行救济的目的。而法院主动开启再审程序，在一定程度上触犯了当事人对诉的处分权，使法官的中立性受到影响，先入为主与主观预断的存在可能使法院的再审裁判缺乏公正性和权威性，使其公信力受到质疑。
其二，法院应当遵循法院判决的即判力，维护其稳定性。判决一经作出，既标志着实体问题的解决，也标志着程序审理的结束。生效裁判是法院代表国家行使审判权的具体结果，是国家意志在具体案件中的体现，具有一定的稳定性，非依法定程序不能改变。受判决约束的当事人和不受判决约束的国家机关、社会团体、企事业单位和社会公众都应当尊重和树立法院生效裁判的权威。作为裁判的制作者，法院更应当自觉带头维护生效裁判的权威性与稳定性。虽然否定法院的再审程序启动权可能会导致某个个案的错误不能及时得以纠正，但那只是暂时的，检察机关的抗诉和当事人的申诉以及权力机关和人民群众的社会监督都可使错误的生效裁判得到纠正和弥补的机会。而作为法院应从提高法官素质上下工夫，使案件办成铁案，提高裁判的公信力为目标。众所周知，一个国家其法院裁判的公信力在社会公众心目中的丧失将是非常可怕的，它直接影响司法公正这一终极目标。
2、根据民事诉讼法第186条的规定，只要抗诉合乎法定形式要件，法院必须再审，这是我国检察机关抗诉权的一大特色，这一特色不准带有任何的附加条件。即此种抗诉一经提出即发生启动再审程序的必要，同时民事判决执行程序必须中止。此规定反映出的问题是：
其一、启动再审程序的随意性。不管抗诉机关抗的对也罢，错也罢，已经提出，法院必须再审。按现行法的规定，此种抗诉权实质上是赋予了检察机关中止民事判决效力和再一次启动诉讼程序的权力，即该种权力是不受制约的权力，不受制约从某种程度上来说就是放任，很有可能出现权力的滥用，而这种权力的滥用造成的后果和影响却是巨大的，即造成了审判的重复性和不严肃性，既浪费了审判资源，又影响了即判法律文书的严肃性和稳定性，影响了法院审判的权威性。民事抗诉是对生效的判决和裁定提出，那么就意味着能对再审的裁判提出抗诉，理论上也没有限定抗诉的次数和时间，这意味着抗诉可以永无止境地进行下去，最终必然导致各级法院包括最高人民法院的裁判始终处于不稳定的状态，毫无效力可言，终审不成为终审，在这一点上动摇了法律规定的两审终审制度，目前我国许多学者主张实行三审终审制，其原因之一就是基于审判监督程序的诸多弊端。同时新的民事诉讼的举证规则对再审案件举证问题也未做明确规定，再审案件往往在时间上跨度较长，对证据的收集、举证、认证上都带来一定的困难，由于当事人举证等各种因素影响可能导致法律事实与客观事实本身不可能当然地绝对一致，使再审案件的审理增加了难度。而一味追求通过抗诉达到再审来解决问题，最终将导致纠纷更加复杂，当事人更加迷惑，事实更加查不清，所谓“剪不断，理还乱”，法院也顿失其所在。同时有些案件，由于再三、再四地重审或再审，已令当事人疲于“奔讼”，在一定程度上造成了当事人的诉累，也影响了法院裁判的权威。
其二、从民事抗诉提起的主体而言，检察机关主动提出抗诉，违背当事人权利自由处分原则。只要不损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益，当事人有权在法律规定的范围内自由处分自己的民事权利和诉讼权利。民事诉讼解决的是平等民事主体之间财产和人身方面的权利义务纠纷，由于抗诉权的存在，检察机关认为需要只要提出抗诉，任何时候都可以中止生效民事判决的执行、再一次启动再审诉讼程序。在审判实务中，一些抗诉案件审理时出庭的检察人员，除当庭宣读抗诉书以外，还要参与庭审质证和法庭辩论，并发表自己的意见，而且在抗诉前期，还主动行使公权力做了大量的调查笔录，并在再审庭审中作为证据提交法庭。其理由是只有这样才能纠正法院证据事实认定等方面的错误，充分发挥起监督职能。这等于说，检察院是一方当事人利益的代表，是为一方当事人服务的，成了一方当事人的代言人，基于以上的事实笔者认为检察院参加诉讼违背了当事人平等抗辩的原理，使得当事人实际无权处分自己的民事权利和诉讼权利，也使双方当事人产生不对等。另外，对再审案件的处理结果，检察院和法院两家因认识不同时常也会陷入难以缓解的冲突之中，如上所述检察院对维持原判的审理结果再次抗诉，法院又予以维持，直到最高检察院向最高法院提出抗诉。在1995年10月6日最高人民法院在给四川高级人民法院的批复中指出：对检察院抗诉，人民法院指令下级法院再审后，维持原判的案件，原抗诉检察院无权再抗诉，只有原抗诉检察院的上级检察院才有权提出抗诉。这一批复实际限制了检察院的抗诉次数，对一个案件最多抗诉三次，即最终由最高检察院向最高法院抗诉。最高法院通过批复形式限制检察院的抗诉次数，从更深层次体现了法院审判权与检察院监督权的冲突。审判实践中，抗诉再审案件法官在审理过程中也无所适从，为避重就轻，其判决结果也往往由审委会讨论决定，在案件责任的问题上，由个人负责到集体负责，又回到了法不责众的老路上去了。民事诉讼当事人双方的诉讼地位是平等的，但抗诉机关在诉讼过程中应处于何种地位，诉讼程序无规定，司法解释对此也没有相关规定，从法理上也解释不通，因而在庭审中抗诉机关应坐在那个位子？庭审中有那些诉讼权利义务？扮演何种角色？无诉讼程序可循，以致造成了些混乱。毕竟抗诉机关是非案件当事人，属于“局外人”。
（三）、缺少抗诉程序中的具体规范，启动再审程序具有盲目性。现行民讼法规定的审判监督程序的抗诉程序是不具体的，尤其是缺乏具有可操作性的程序规范。在民事诉讼法中，对抗诉程序的规定仅仅只有分则的4个条文，只规定了抗诉条件，抗诉效果、抗诉书和抗诉再审，对于具体的抗诉应当怎样？实践中无法操作。民诉法第六章以及《关于民事诉讼证据的若干规定》在规定民事诉讼证据来源时，只规定了当事人举证和法院查证，未赋予其他机关包括检察机关调查取证的权力，这意味着抗诉机关在民事诉讼中无权调查证据，或其调查的证据法院不应采用，这一点也说明了抗诉机关不能主动行使公权力即国家检察权为一方当事人调查取证，同时也意味抗诉的提起不用提供证据，这样更增加了抗诉机关抗诉的盲目性，而这种盲目性不仅使当事人疲于奔命，也让法官陷于无尽的?诉中而不能自拔，而再审的结果往往却是因证据不足而“维持原判”，浪费了大量法院资源。
三、改革我国民事再审程序的立法构想
笔者认为我国民事再审程序的改革与完善，关键在于观念的转变。民事再审制度的核心是构建和完善其抗再审方式，改变当前再审方式多元化且缺乏可操作性的弊病。我们在观念上必须树立起这样一种认识：要充分尊重当事人权利自由处分原则和平等对抗原则，充分认识检察院的监督职能。检察院代表国家进行监督其终极目的是维护法制的统一。维护司法公正，纠正错误是检察机关的基本职责，民事检察监督就是要保证国家的民商法律，无论在程序上还是在实体上，不折不扣地得到实施。维护司法权威，是建设法制国家的必然要求。我国的司法权威是由审判机关的审判权威和检察机关的检察监督权威共同构成的，这两个权威缺一不可，并且两者是相互监督的，否则不可能有健全的司法权威。检察机关对民事审判活动实行法律监督，其目的不是要削弱乃至损害审判权威，而正是要维护和保障审判权威。那种认为抗诉制度应废除的观点在认识上是十分片面的，是错误的，检察机关通过自己的监督活动，促使审判机关纠正自己在审判活动中存在的裁判不公问题，纠正影响审判权威的因素，从而恢复或增强审判权威。检察机关是通过自己有效的法律监督活动，在维护审判权威的同时，提高自己的检察监督权威，最终达到提高和保障国家司法权威的目的。无监督则无约束，无约束则会权力滥用，这是不符合我国的立法精神和立法本旨的。
完善民事抗诉制度即民行检察监督制度，应尽快立法或司法解释的方式在以下几个方面予以明确：
（1）、对提起再审的规范性问题上加以明确，严格限制法院自行启动民事再审程序和检察院提起抗诉启动民事再审程序的条件，即由公权力启动民事再审程序的案件仅限制在该类案件损害国家、集体或案外人的利益的案件，其他案件由当事人或有独立请求权的第三人向人民法院申诉，通过申诉程序加以解决。最高人民法院于2002年和2003年相继出台了关于重审或再审的有关规定，限定法院自行再审的范围及基于当事人申请或申诉引发的再审的次数，在一定程度上对再审程序加以规范。即这种再审，一般都是基于对当事人提供的新证据进行全面审查后才启动的。对原判是否“确有错误” 的判断上要继续制定出具体明确的规定，必须达到一定标准，而且这种标准具有客观性，只有这样抗诉再审才有实际意义。从上述最高法院的司法解释上看，对抗诉的规范性问题已有所重视。
（2）、设立申诉之诉，取消申诉听证程序，专门对申诉问题加以解决，即建立进入再审程序的前置程序。申诉权人以诉讼的方式向法院提出申诉，法院内设专门法庭以开庭审理并作出裁定的方式解决该申诉能否引起再审程序的问题，从而使申诉问题的处理程序化、透明化。具体而言，申诉主体应限制在案件当事人或有独立请求权的第三人的范围之内，并允许律师代理申诉，以提高申诉的质量和效果；申诉的内容包括不服的生效裁判的文号、终审法院的名称、申诉的请求和理由、提出申诉的时间等；申诉原则上应由作出生效裁判的人民法院管辖，有利于调卷复查和就地复查，既可以缩短处理时间，又易于解决问题；法院对申诉问题的处理应主要根据申诉人提出的证据，并结合民事诉讼法第179条的规定作出是否开启再审程序的决定；法院审理申诉的期限应与简易程序的审理期限相同；申诉之诉适用二审终审制。这样既保障了当事人申诉权的行使，又可避免当事人反复申诉和无理申诉带来的不良后果。
（3）、设立民事抗诉制度新方式，限制提起抗诉的条件；对当事人的申诉案件，必须经过上诉程序，否则不于审查。民事检察监督由于立法的先天不足，尤其是在监督方式上，立法仅仅规定了一种抗诉的监督方式，而且在具体的操作程序上缺少必要的规范，致使检察机关在实施行使监督的权力上，无约束，致使众多的抗诉再审案件质量不高。效果上没有达到广大人民群众对这项工作的期望值，也没有完全实现法律规定这项制度的预期目的。对民事检察监督方式进行规范和细化，使法律设计这一制度的立法意图真正实现，维护当事人真正权益，强化国家法律权威。
（4）在再审案件审理程序上加以细化；
（5）、抗诉的提起在时间和次数上加以限制等。
综上所述，在整个的国家法律体系中，民事再审制度是一个重要的环节，是对大量的民事案件进行最后补救的一个很好的方式，在当今的司法改革中，该项制度必须加以改革完善，才能适应新的审判方式的要求。否则就会影响司法改革的进程和全局。
参考论著：
[1]符六文、何鉴伟、潘华山：《审判监督程序实务释疑》，人民法院出版社2000年11月出版。
[2]柴发邦：《体制改革与完善诉讼制度》，转引自齐树洁主编《民事司法改革研究》，厦门大学出版社2000年11月出版。
[3]参见金友成主编：《民事诉讼制度改革研究》,中国法制出版社2001年6月出版。
[4]李德蓉主编：《民事（经济）审判方式改革理论与实践》。
[5]参见金友成主编：《民事诉讼制度改革研究》,中国法制出版社2001年6月出版。
（作者单位：山东省东营市垦利县人民法院）
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