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浅谈法官独立审判制度


江总书记在中共十五大报告中明确提出，“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”，是加强法制建设的重要内容。改革开放以来，我国的法制建设确已取得了明显进步，尤其是市场经济的立法体系已经初步建立。近年来，人民法院内部的改革步伐也明显加快，特别是《人民法院五年改革纲要》出台后，全国法院系统内部的改革已掀起了一个高潮。围绕“公正与效率”，人民法院开展了一系列的改革，如：内设机构改革、组织形式改革、审判方式改革等等。在此，笔者仅就法官独立审判制度谈谈自己的一点粗浅看法。
所谓法官独立审判制度，是指法官享有全权审理和裁判案件的权利，同时，对自己的不正确或错误裁判承担完全责任的审判工作制度。众所周知，司法权是中立性权力，司法权若不保持中立，法治便无法推行。保持司法中立，需满足两个基本条件：一是独立审判，法官除向法律负责外，不向任何机关负责；二是在体制上司法权只接受监督，不接受命令。因此，在赋予法官的独立地位和相对较大的权力的情况下，必须建立和完善明确的法官责任制。从诉讼制度的发展来看，一方面是世界各国的立法及司法实践不断重视和强调法官的主动精神和创造意识，表现为立法中一般性条款受到重视和司法中自由裁量权的运用。而另一方面，制度上对法官个人行为的制约也越来越趋于强化。建立法官的独立审判制度也是培养、锻造精英法官、建设法官职业化的需要。总之，更应当成为我国当前审判方式改革所追求的目标。
宪法所规定的法院独立行使审判权，实际上体现为法官独立行使审判权。笔者认为这是一个有机的整体。法院的审判活动并不是抽象的，而是由法官具体体现的。法官不独立，法院的独立，审判权的独立都无从谈起。有一种观点认为，中国是法院依法独立审判，不是法官独立审判，这一体制决定了有些案件不能由法官说了算。笔者认为这一看法显然不妥。第一，现行的审判体制，其中许多作法是建国初期乃至解放前革命根据地的法院的习惯性延续。
即是特定历史条件下，基于实体法、程序法都缺乏，审判员的水平普遍不高的情形而产生的。现在的情况又不一样了。第二，所谓法院独立审判而不是法官独立审判，其具体作法之一是案件由庭长、院长审批，而实际上庭长、院长的这一权限并无法律依据。这样做，其实超越了法律赋予其应有的职权范围。《人民法院组织法》和《民事诉讼法》以及《刑事诉讼法》都明确规定人民法院审理案件实行合议制和独任制，换言之，只有合议庭和独任审判员才是法定的审判组织，其他任何组织及个人，包括人民法院内部除审判委员会以外的组织和个人，都不能代替行使审判权。第三，法官不独立的结果，是约束机制缺乏、责任不明确。强化审批的初衷，是担心法官权力大了会“搞鬼”，于是层层汇报、层层把关、层层审批，其实这样做照样可以搞鬼，而且承办人可以不负责任，由于案件层层审批，大量案件由庭长、院长或审判委员会决定，案件审理的好坏不能与法官个人的责任联系，即使是错案，承办人也可以一推了之，找不到负责任者。更为严重的是，责任不明为徇私舞弊创造了条件，审判人员可以在集体的名义下，行个人私利，而且不会或难以受到追究。
尤其应当看到，在这样一种体制下，法官容易养成不思进取的惰习。当个人法律素养的高下并不决定案件的审理的时候，恐怕没有太多的人会费心去钻研业务，也不会在乎案件处理的质量。这样做的结果，是使法官成为一种人人皆可为之的职业，法官职业的专业技术性荡然无存。
因此，笔者认为，我们各级法院应当进一步建立和完善法官独立审判及责任制，将独立审判落实到法官个人，确立法官在诉讼中独立的地位、权利和责任，明确责任制，使法院的院长、庭长等行政高中层领导放弃对审判组织承办的案件的审批和干涉，从“案必躬亲”中解脱出来。这样，法院院长可以将主要精力置于领导法院的全面工作上，庭长可将主要精力放于分类组织安排依法应由本庭审理的案件，负责对本庭承办的案件进行总结和研究指导，配合法院内部的其他机构抓好本庭司法行政工作等，从而真正发挥其职能。
法官的独立审判，首先要求法官独立公正地审判，为此需要完善一整套机制，可以通过制定严格的法官职业道德和职业纪律达到，从制度上进行制约和限制，以保障司法公正。
1、认真贯彻执行《法官职业道德基本准则》。通过法官职业道德教育，提高法官的内在职业道德素养，培养法官的新型司法理念，为独立审判，公正司法打下坚实的思想基础。
2、将公开审判落到实处。公开审判，在有的地方亦称“一步到庭”、“直接开庭”等。自审判方式改革以来，各地都在民商案件审判中加强公开审判方式。这种方式都在不同程度上强化了庭审功能，强化了当事人的举证责任。特别是通过公开审判，在法庭上讲清事实、说明是非，极大地保障了裁决的公正性；树立了法院和法官“讲理、公正、廉洁”的形象；也确有助于防腐倡廉。所以，公开审判方式已受到法院和人民群众的普遍欢迎。另外，公开审判也为锻炼法官提供了条件。公开审判，使法庭成为法官履行职务的主要活动舞台，这就要求法官不仅要有较高的政治素质，深厚的法律理论知识；还要有丰富的审判经验和较强的组织公开审判的能力。公开审理的法庭既是检验法官能力的场所，又是法官增长才干的课堂。
3、必须明确规定法官不得介入庭外的事实调查活动。《中华人民共和国法官法》第32条第12项规定：“法官不得私自会见当事人及其代理人，接受当事人及代理人的请客送礼。”尽管合理，但缺乏制度的保障。实践中，由于法官与当事人、代理人接触太多，打成一片，给腐败现象的滋生提供了机会。“案子一进门，两头都托人”；有的甚至由当事人一方或当事人的律师付费，到外地直接采证或办案，或与一方当事人一同办案。杜绝此类现象发生，第一，我们必须认真贯彻执行最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》，积极推行当事人举证，保持法官的中立地位；第二，应当弱化庭前活动，强化庭审活动。笔者认为，案件的事实部分，应由当事人在法庭上通过提供证据或辩论来认定，法官在开庭前绝对不得与当事人或其律师私自见面。此项要求，既要作为工作纪律来约束案件承办人，也应化作相应的诉讼制度体现在审判程序上。
4、必须建立错案追究制。我们在给法官自由裁量权的同时，也要给其加大监督、加大责任。在人民法院外部对法官进行监督的同时，法院内部也应加大监督追究力度。对构成错案追究的法官在内部应予追究，并将此项工作列入法官考核的范围。
独立审判和法官责任制，其前提是要求法官具有较强的政治及业务素质。在诉讼过程中，无论是对案件事实的认识确定，证据的审查判断，还是对所适用的法律的选择，都不能不受到审判主体自己的世界观、社会政治见解、价值取向、文化水平、专业修养、思维能力、审判经验、禀性情操、情感思想以至生活经历、生理状况等诸多因素的影响和限制，在赋予法官全权审理案件的权利和责任后，法官要想办好案子，就必须精通业务，提高水平。从制度上也应完善以下配置。
1、法官的任职资格及选拔淘汰机制。法官应少而精。法官的选拔应由专门的机关负责进行。建议成立“法官资格审查考核委员会”，专门负责法官的考试考核及选拔录用。初任法官除必须经过全国司法统考过关外，还应从事法律工作一定年限，也就是说法官应有一定的司法实践经验或法律工作经验，从未从事法律方面工作者，不能立即担任法官。
2、法官的考核。应该说，对法官实行考核，在我国已经形成制度，《中华人民共和国法官法》就在其第八章专门规定了“考核”。不过从实际运作来看，现实所实行的考核，尤其是对法律知识的考核往往流于形式。具体表现在：一是内容过于简单、公式化、单一化，不足以考出真水平；二是考核均由法院内部自己掌握，甚至是本院自己组织，缺乏约束。如《中华人民共和国法官法》第21条就规定：“对法官的考核，由所在人民法院组织实施”。
真正意义上的法官考核，应该不仅仅是对某个或某些概念、名词的记忆或解释，而应是对法律的实际掌握和运用，对具体案件的分析及断判，对证据的辨别和取舍以及公开审理中对法庭庭审的组织驾驭，办案质量、判决书的制作、庭审的表现等。另外，还应当包括对法官个人品行、工作业绩等的考核，并且将这种考核的结果作为确定法官等级的依据。
3、法官的淘汰。对于考核不合格的法官，应安排其从事其他工作。
4、强调法官职业的技术性，否定其行政性。根据《中华人民共和国法官法》的规定，将法官等级分为若干级别，每个级别内部可再细分，以刺激法官不断努力上进。另外，确定法官等级不应与工龄、行政职务和级别进行套用，应该使法官等级成为法官技术性的评价，彻底否定其行政性。
5、法官应成为高薪阶层。法官收入高于公务员，是世界大多数国家的通例。法官也因此得以跻身上流社会。之所以这样，一是因为法官的职业及其审判行为被视为一种复杂劳动，法官是纠纷的最后裁判者，因此，理应获得较高的物质补偿；二是高薪制更有助于养廉。法官职业的特点决定了法官应尽量避免营利为目的的活动，因而不可能从其他途径获得收入，薪金几乎是唯一的收入来源。这样，国家就必须保证法官享有相对优厚的待遇。实践证明，为了使法官队伍稳定发展，使更多优秀的法律人才进入法院担任法官，并使其能抗拒腐蚀。一方面应不断加强对其进行职业道德教育，与此同时，还应在国家经济发展的基础上，不断提高他们的物质待遇，充分认识以俸养廉的必要性和重要意义。

邹代生 兰平




中国证券监督管理委员会


关于发布《证券投资基金管理暂行办法》实施准则第六号《基金从业人员资格管理暂行规定》的通知


各基金管理公司，工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行证券投资基金托管部：
为贯彻落实《证券投资基金管理暂行办法》，加强对基金管理公司、基金托管部基金从业人员资格的管理，规范证券投资基金（以下简称“基金”）的运作，切实保障基金持有人的合法权益，促进基金业健康发展，中国证监会制定了《证券投资基金管理暂行办法》实施准则第六号《基金从业人员资格管理暂行规定》，现予发布，请认真遵照执行。
本规定实施前已通过中国证监会组织的有关基金从业人员考试并已在基金管理公司、基金托管部任职的工作人员，视为已取得基金从业人员资格，并补发基金从业人员资格证书。其他尚未通过中国证监会组织的有关基金从业人员考试的基金管理公司、基金托管部现有工作人员，须在2000年7月1日前取得基金从业人员资格。


第一章 总则
第一条 为加强对基金管理公司、基金托管部基金从业人员资格的管理，规范证券投资基金（以下简称“基金”）的运作，切实保障基金持有人的合法权益，促进基金业健康发展，根据《证券投资基金管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）及其他有关规定，制定本规定。
第二条 本规定所称基金从业人员包括下列人员：
（一）基金管理公司、基金托管部的高级管理人员及其助理人员；
（二）基金管理公司、基金托管部内设基金业务部门的正、副经理人员；
（三）基金管理公司的基金经理；
（四）基金管理公司的督察员；
（五）基金管理公司中从事研究开发、市场推介、销售、交易、基金财务、监察稽核、电脑管理等业务的专业人员；
（六）基金托管部中从事研究开发、清算交割、基金财务、交易监控、监察稽核、电脑管理等业务的专业人员；
（七）中国证券监督管理委员会（以下简称“中国证监会”）认定的其他人员。
前款（一）项所称高级管理人员是指基金管理公司、基金托管部的总经理、副总经理以及中国证监会认定的其他人员；（三）项所称基金经理是指在基金管理公司中专门负责基金投资的专业人员；（四）项所称督察员是指在基金管理公司中负责公司监察稽核工作，并可以就监察稽核情况独立向公司董事长、中国证监会行使报告权的专业人员。
第三条 中国证监会依照本规定，负责对基金从业人员资格进行监督管理。
前款所称基金从业人员资格，包括基金从业资格、基金经理资格和高级管理人员的任职资格。
第四条 基金从业人员申请基金从业资格、基金经理资格的，应当由拟聘用单位按照本规定的要求，向中国证监会提交申请材料。中国证监会对申请人的材料进行审核，经审核符合条件的，核准其基金从业资格和基金经理资格，发给其资格证书。
申请高级管理人员任职资格的，中国证监会除对其申请材料进行书面审核外，还可以对申请人进行考察、面谈。
第五条 中国证监会向社会公布取得基金从业人员资格的基金从业人员名单。

第二章 基金从业资格
第六条 基金管理公司和基金托管部正式聘用的基金从业人员，应当取得基金从业资格。
第七条 基金从业人员申请基金从业资格，应当具备下列条件：
（一）具有中华人民共和国国籍，但经中国证监会批准的除外；
（二）具有完全民事行为能力；
（三）遵守国家有关法律、法规以及行业规范，熟悉有关证券、金融法律、法规；
（四）品行良好，诚实信用，忠于职守，保守机密；
（五）具有大学财经、法律等证券相关专业专科以上学历；或具有其他专业专科以上学历，并有从事二年以上证券业务或三年以上其他金融业务的工作经历，具备证券、金融、法律等专业知识；
（六）通过中国证监会或其授权的机构组织的基金从业资格考试；
（七）中国证监会规定的其他条件。
第八条 有下列情形之一的，不得申请基金从业资格：
（一）受过刑事处罚或重大行政处罚的；
（二）担任因经营不善破产清算或因违法被吊销营业执照的公司、企业的董事、总经理及其他高级管理人员，并对以上结果负有个人责任的；
（三）个人所负债务到期尚未清偿，且数额较大的；
（四）被中国证监会认定为证券市场禁入者的；
（五）中国证监会认定的不适合从事基金业务的其他情形。
第九条 基金从业人员申请基金从业资格，应当由拟聘任单位向中国证监会报送下列材料：
（一）中国证监会统一印制的申请表；
（二）学历、学位证明复印件；
（三）身份证复印件；
（四）基金从业资格考试证明复印件；
（五）拟聘任单位对申请人的推荐意见；
（六）中国证监会要求报送的其他材料。

第三章 基金经理资格
第十条 拟任基金管理公司基金经理的基金从业人员，除具有基金从业资格外，还应当取得基金经理资格。
第十一条 申请基金经理资格，应当具备下列条件：
（一）具有基金从业资格；
（二）有从事三年以上基金业务或五年以上证券业务的工作经历，具有丰富的证券分析、证券投资经验和良好的工作业绩；
（三）通过中国证监会或其授权的机构组织的基金经理资格考试；
（四）中国证监会规定的其他条件。
第十二条 基金从业人员申请基金经理资格的，拟聘任单位除应当按照本规定第九条（一）、（二）、（三）项规定向中国证监会报送材料外，还须提交下列材料：
（一）基金从业资格证书复印件；
（二）基金经理资格考试证明复印件；
（三）中国证监会要求报送的其他材料。

第四章 高级管理人员任职资格
第十三条 基金从业人员拟任基金管理公司、基金托管部高级管理人员的，应当由其拟聘任单位按照本规定的要求，向中国证监会报送材料，经中国证监会审核符合条件的，方可任职。
第十四条 基金从业人员申请高级管理人员任职资格，应当具备下列条件：
（一）具有基金从业资格；或具有中国证监会认可的其他从事证券工作经历；
（二）有丰富的专业管理知识和经验，较强的管理工作和业务工作能力以及良好的管理工作业绩；
（三）拟任基金管理公司高级管理人员的，应具有从事三年以上基金业务或五年以上证券、金融业务工作经历；
拟任基金托管部高级管理人员的，应具有三年以上银行工作经历；
（四）中国证监会规定的其他条件。
第十五条 基金管理公司、基金托管部拟聘任高级管理人员的，除应当按照本规定向中国证监会报送第九条（一）、（二）、（三）项规定的材料外，还应当提交下列材料：
（一）基金从业资格证书复印件或从事基金业务、证券业务工作经历的证明；
（二）拟聘任单位推荐申请人员任职的意见；
（三）中国证监会要求报送的其他材料。

第五章 日常管理
第十六条 中国证监会对基金管理公司和基金托管部高级管理人员、基金经理的资格进行年检，对基金从业人员的从业行为进行定期或不定期的检查。
第十七条 基金从业人员的基金从业资格、基金经理资格不因本人辞职、改变受聘单位等行为而失效；但取得基金从业资格、基金经理资格的人员连续十八个月未从事基金业务活动的，其资格自动失效。重新从事基金业务，应当按本规定要求的程序重新申请相关资格。
第十八条 基金管理公司、基金托管部需解聘高级管理人员的，应当事先经中国证监会同意并推荐新的人选；未经中国证监会核准任职资格的人员，基金管理公司、基金托管部不得委任其高级管理人员的职责。
第十九条 基金从业人员应遵守国家有关规律、法规及行业规范，诚实信用、勤勉尽责，不得从事以下活动：
（一）越权或违规经营；
（二）违反基金契约或托管协议；
（三）故意损害基金持有人或其他基金相关机构的合法利益；
（四）在向中国证监会报送的资料中弄虚作假；
（五）拒绝、干扰、阻挠或严重影响中国证监会依法监管；
（六）玩忽职守、滥用职权；
（七）泄漏在任职期间知悉的有关证券、基金的商业秘密；
（八）其他法律、行政法规以及中国证监会禁止的行为。
第二十条 基金从业人员不得在其他经营性机构兼职，不得从事与本职工作相关的其他任何以盈利为目的的活动。高级管理人员、基金经理在非经营性机构兼职的，应当报中国证监会备案；其他从业人员在非经营性机构兼职的，应当报聘任单位备案。
第二十一条 基金从业人员改变聘用单位，自其离开受聘单位之日起的三个月内，不得在新聘用单位从事基金投资业务。
第二十二条 基金从业人员离开原聘单位后，不得泄露原聘单位的未公开信息，不得为他人或自己侵占原聘单位的商业机会；高级管理人员和基金经理在离开原单位三个月内不得为自己或他人买卖原单位所管理、托管的基金仍持有的股票。
第二十三条 基金管理公司总经理离任时，公司董事会应当对其进行离任审计，审计结果报中国证监会备案；其他高级管理人员离任时，聘任单位应当对其进行离任检查，检查结果应当报中国证监会备案。
基金托管部的高级管理人员离任时，基金托管人应当对其进行离任检查，检查结果报中国证监会备案。

第六章 罚则
第二十四条 取得基金从业人员资格的基金从业人员，违反国家有关法律、法规和本规定，除按有关法律、法规进行处罚外，中国证监会可依照本规定，视情节轻重给予下列处罚：
（一）警告；
（二）暂停基金从业人员相关资格6个月至12个月；
（三）取消基金从业人员相关资格，自取消其基金从业人员相关资格之日起3年内不予受理其基金从业人员相关资格的申请；
（四）取消基金从业人员相关资格，并永久性不予受理其基金从业人员相关资格的申请。
第二十五条 基金从业人员有本规定第八条所列情形之一的，中国证监会取消其基金从业人员相关资格。
第二十六条 基金高级管理人员在任职期间因涉嫌违法、违规受到有关行政部门或者司法机关调查或审讯的，在调查和审讯期间，基金管理公司、基金托管银行应采取必要的措施，保证基金管理公司和基金托管部的正常运作，确保基金资产的安全，中国证监会也可根据情况暂停其基金从业人员相关资格。

第七章 附则
第二十七条 基金管理公司董事长的任职资格参照本规定对高级管理人员的有关规定执行。
第二十八条 基金管理公司董事的任职应当经过中国证监会审核。
基金管理公司督察员的任免应当报中国证监会核准。
基金管理公司和基金托管部的总经理助理、部门经理及基金管理公司的基金经理的任免应当报中国证监会备案。
第二十九条 本规定由中国证监会负责解释。
第三十条 本规定自发布之日起施行。