法治建设初级阶段司法权的适度强化
——以能动司法为重点的分析
尹振国
“国无恒强，无恒弱，奉法强则强，奉法弱则弱”，依法治国，建设现代化的民主法治国家是我们必然的选择。鸦片战争以降，古老的中国社会经历了“三千年未有之大变局”，随之开始了近现代化的艰难转型，这一过程一直持续到今天。其中的艰辛与盲目、痛苦与执着、血泪与战火难以详尽。在这一历程中，1901年沈家本主持修律开启了中国法治百年历史。1997年，中国共产党第十五次代表大会报告把“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为治理国家的基本方略，这是中华民族百年法治探索的结果，是中国人历经屈辱和苦难的觉醒，是中国人开眼看世界致力于中华民族伟大复兴的理性认识。
法治的本意是，“已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该是制定得良好的法律。”法治和人治的根本区别不在于有没有法、依不依法、守不守法，而在于国家权力在法之上还是在法之下、是人依法还是法依人。依照法治的标准，环视今日之世界，大多数国家已经是法治国家。从世界发达国家的法治建设经验来看，他们建设现代法治国家的实质性阶段，从时间上来看，通常不过二、三十年。从1997年正式宣布建设法治国家开始，时间已经过去整整12年了。但是，无论从法律制度本身的规模和质量来看，还是从法律制度在社会生活中的运行状况来看，我国的法治建设水平还是相当落后的。当前，中国的社会控制机制正在经历由意识形态控制向法律控制的转变过程，正在经历由人治或半人治向法治的转变过程。实际上，一国的法治建设水平总是和一国的经济建设水平、政治民主化程度、历史文化传统、社会发展阶段有着密切的关系。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段的国情决定了我国现阶段的法治建设仍然处于初级阶段。
作为现代国家三大权力之一的司法权（本文所称的司法权是狭义的，仅指法院的权力），在法治建设中发挥着核心的作用。在法治建设初级阶段的背景下，司法权的配置和运行总是要受到现实的经济、政治、文化的制约。中国社会正处于传统社会向现代社会转型的时期，正处于工业化、城镇化、现代化的初期，正处于人民内部矛盾凸显期、刑事犯罪高发期、对敌斗争复杂期。在这样的时代背景下，司法权如何积极回应社会的发展需要，如何更好地履行自身的职责。这是我们应当研究和解决的基本问题。
一、从能动司法切入
能动司法或者称为司法能动主义（judicial activism）是一个外来词，在中国的词典里是找不到这个词的。《布莱克法律词典》将司法能动视为一种裁判理念，是“法官在司法能动主义的指导下，将自己关于公共政策的观点和其他因素结合起来来裁判案件。通常，在这种思想指导下多会出现认定违宪以及忽略在先判例的倾向”。
能动司法实际上是在美国法律语境里使用的一个词，与美国联邦最高法院的司法审查权密切相关，是联邦最高法院司法独立、司法至上、司法权扩张的反映。
“司法不是逻辑而是经验”，司法必然随着社会的发展而变化。当社会发展的程度超过先例的容量时，必须突破先例，创造新的规则，这就是“法官造法”，也是普通法系国家司法运行的基本规律。可以说，普通法系的法官天然地具有司法能动的条件和冲动。“司法能动主义的根本宗旨是，法官应当审判案件，而不是回避案件，并且要广泛利用他们的权力，尤其是通过扩大平等和个人自由的手段去促进公平——即保护人的尊严。能动主义的法官有义务为各种社会不公提供司法救济，运用手中的权力，尤其是运用将抽象概括的宪法保障加以具体化的权力去这么做……法官在宪法解释的过程中，不应当受制宪者立法意图的限制。能动主义者倾向于更少强调绝对遵循先例，主张一种广泛的司法救济权。”（[美]克里斯托弗.沃尔夫著，黄金荣译，《司法能动主义：自由的保障还是安全的威胁？》，第3-6页）
“20世纪60年代，美国最高法院在动荡的社会矛盾中主动承担了社会工程师的角色，通过判决的方式对少数民族的受教育权、公民善良违法等宪法权利确立了普遍原则。尽管有司法被动主义作为其对立面，但由于它是司法精英推动社会进步的一种方式，在美国和其他西方国家仍然有很强的生命力。另一方面，它又是普通法制度的产品，是法官造法的一种形式。”（信春鹰：《中国是否需要司法能动主义》）
所以，可以把司法能动的方法概括为不遵循先例的法官造法，目的概括为促进社会公平。
在美国，法院最初被认为是“危险性最小”的部门，表现出司法克制主义的倾向。1803年，美国联邦最高法院通过“马伯里诉麦迪逊案”的判决，确立了联邦最高法院拥有对国会和州立法进行审查的权力，可以被认为是司法能动主义在美国的起源。随着社会的发展，联邦最高法院的作用和地位日益凸显。“到了20世纪五六十年代的沃伦法院时期，能动司法或能动司法主义的观念和实践在美国发展到了极致。以首席大法官沃伦为代表的联邦最高法院多数派法官坚持自由主义的司法理念，在民权领域高举司法能动主义的旗帜，在反对种族歧视、保障言论自由和集会自由、堕胎、宗教信仰自由以及保护刑事被告人的人权等许多问题上都通过相应的判决改变了原有的法律。”（张志铭：《中国司法的功能形态：能动司法还是积极司法？》，中国人民大学学报，2009年第6期）
能动司法也是美国三权分立原则在司法中的反映。随着社会的发展，人民生活的领域不断扩大，行政权的范围和深度也呈现出不断扩张的趋势。“司法能动主义，在很大程度上就奠定在国家权力整体扩张、特别是行政权扩张的背景下。强大的行政权如果配之羁束的司法权，那么，传统的分权制衡原则就会荡然无存。可以认为，司法能动主义是司法权扩张的一种表现，也是在资本垄断经营背景下，权力关系重新博弈，或者重新安排权力制约关系的一种方式。”（《权力扩张与司法能动：第四届全国法律方法论坛闭幕词》）
今天的司法能动主义已经延伸至司法审查之外的其他司法活动中，现在要给司法能动主义下一个准确的定义是很难的，因为历史上有很多流派和学者以各种理论来定义过这个概念。从比较法学的角度来讲，司法能动主义也可以做多元的解释。（范愉：《诉前调解与法院的社会责任：从司法社会化到司法能动主义》，《法律适用》，2007年第11期）尽管可以对司法能动主义做多元解释，但是它的原始涵义还是没有改变。
在国内比较早地探讨“能动司法”的学者是中国社科院法学研究所的信春鹰，她在《中国是否需要司法能动主义》一文中指出：司法能动主义的共同标志是法官更多地把自己看做社会工程师而不是单纯适用规则的法官。司法能动主义在中国有可能性和必要性，其在中国是指最高院法官的“造法性”解释。（信春鹰：《中国是否需要司法能动主义》）
自2008年国际金融危机以来，世界经济面临着巨大的困境。我国作为世界经济中重要的一员，也面临着严峻的考验，而法院系统也面临着许多新的问题和挑战。为响应中央提出的“保增长、保民生、保稳定”的号召，最高人民法院要求各级法院“要充分发挥能动司法的作用，运用法律手段调节经济社会关系，为有效应对国际金融危机做贡献”。（王胜俊：《充分发挥司法能动作用，保障经济平稳较快发展》）最高人民法院院长王胜俊指出：“我们所讲的能动司法，简而言之，就是发挥司法的主观能动性，积极主动地为大局服务，为经济社会发展服务。”“我国的能动司法有三个显著特征，即紧紧围绕服务经济社会发展、维护社会和谐稳定、保障人民合法权益的要求，积极运用政策考量、利益衡平、柔性司法等司法方式履行司法审判职能的服务型司法；主动开展调查研究，认真分析研判形势，主动回应社会需求，切实加强和改进工作，主动延伸审判职能，积极参与社会治理，主动沟通协调，努力形成工作合力的主动型司法；根据经济社会发展要求，未雨绸缪，超前谋划，提前应对，努力把矛盾纠纷解决在萌芽状态的高效型司法。”（王胜俊：《坚持能动司法，切实服务大局》，2009年8月28日在江苏高院调研座谈会上的讲话。）
从以上的分析我们可以看出：中西语境下的司法能动是不同的。西方语境下的司法能动是基于三权分立制衡，法官通过行使司法审查权来解释宪法，以此促进公共利益，追求社会公平。具有法官造法或者说是一种准立法权的性质。它主要是联邦最高法院法官的司法活动。由于中国的政治架构和司法体制在根本上是不同于西方的，所以中国语境下的司法能动也是不同于西方的。中国语境下的司法能动更多的是强调各级法院本身司法职能的实现，重视司法的纠纷解决和稳定社会功能的发挥。其司法能动的实践主要集中在基层法院和民商法领域。换句话说，我们的能动司法是“法院努力履行审判职能意义上的能动，而不涉及也不可能涉及司法职能的扩张以及不同部门之间的权力位移……可以用积极司法的概念置换能动司法。”（张志铭：《中国司法的功能形态：能动司法还是积极司法？》，中国人民大学学报，2009年第6期）
二、司法为何要能动
从上面的论述，我们可知，中国语境下的司法能动立足于司法权基本功能的实现，还不是司法权的扩展，与司法审查权更是毫不相干。下面我们来分析一下我国司法能动的背景和原因：
1、回应政治的需要。任何一国的司法体制都与一国的政治体制有关。因此，不可能绝对排除政治对司法的影响，而且司法本身也是政治的一部分。“仔细看一下如屡屡受到称赞的马伯里诉麦迪逊案，会发现，此案判决的伟大并不是因为脱离了政治，而恰恰因为其充满了政治，而恰恰因为其充满了政治，以及法官的政治智慧。”（苏力：《关于能动司法》，《法律适用》，2010年第2、3期）西方国家基于多党执政、轮流执政的事实，要求司法不偏向于任何一个党派，做了法官就不能从事任何党派的活动。我国是中国共产党领导下的社会主义国家，中国共产党是执政党，其他民主党派是参政党，这是人民的选择，历史的选择。我国的政治体制决定了党对政法工作的绝对领导，在司法权行使的过程中，要不折不扣地坚持党的路线、方针、政策。胡锦涛总书记指出：“政法工作是党和国家工作的重要组成部分，必须在党和国家工作大局下开展，为党和国家工作大局服务。”（胡锦涛：《立足中国特色社会主义事业发展全局，扎扎实实开创我国政法工作新局面》，《人民日报》2007年12月26日）周永康强调：“政法机关作为人民民主专政的国家机器，担负着巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业、服务经济社会发展的神圣使命，能否坚持正确的政治方向，关系到中国特色社会主义事业的兴衰成败。”（周永康：《坚定不移地做中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者》，《求是》）因此，我国的法院不仅承担着裁判的职能，而且担负着执行党的政策的政治职能。法院作为中国特色社会主义事业的建设者、捍卫者，必然要担负为大局服务，为经济社会发展服务的职责。社会主义的司法制度从不讳言法院的工具作用，“不但法院，整个国家都是工具，党也是工具。”（董必武：《改善审判作用》，《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第255页）
2、回应维护社会稳定的需要。邓小平同志指出：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”我国正处于人民内部矛盾凸显期、刑事犯罪高发期、对敌斗争复杂期，各种矛盾和社会问题层出不穷，维护社会稳定的任务日益繁重，难度也不断加大。社会安全稳定是人们生存与发展的第一需求，“富裕与安定是人民群众的根本利益”。从中央到地方，各级国家机关都高度重视“维稳”工作。司法的一个重要功能是解决纠纷。司法具有专业性、终局性、权威性的特点，司法在解决纠纷方面具有天然的优势。因此，法院在整个“维稳”体系中处于十分重要的位置，“要充分认识人民法院调处和裁决纠纷、维护社会公平正义的社会功能，通过合法的专业司法行为把积极主动调和解决矛盾作为最硬的道理、最硬的任务，排除阻碍经济社会发展的消极因素和问题，能动地促进经济社会发展。”（罗殿龙：《能动司法构建和谐社会背景下的广西实践》）法院参与接访、调解的活动越来越多，维稳的任务越来越繁重。
3、回应社会发展的需要。随着我国市场经济高速发展、民主法治的进步、网络时代的到来，人民的权利意识日益增强，通过司法维护自身权益的做法越来越普遍，中国法院迎来了“诉讼爆炸”的时代。2009年的最高人民法院工作报告显示：“2009年，最高人民法院受理案件13318件，审结11749件，同比分别上升26.2％和52.1％；地方各级人民法院受理案件1137万余件，审执结1054万余件，结案标的额16707亿元，同比分别上升6.3％、7.2％和16.4％。”许多基层法院每年要受理七八千甚至上万件案件，法官每人每年承办的案件也在150件以上。案件大幅增长，而法官的人数却没有增加，案多人少的矛盾十分突出。另外，由于中国存在城乡二元的社会结构，占人口绝大多数的农民法律意识比较淡薄，律师在城市多而在农村少，农民很少享受到律师的法律服务，对现代社会的游戏规则也不熟悉。我国的法律制度移植于西方，它是基于工商业社会、陌生人社会的制度设计，与农村小农经济、熟人社会的实际状况存在抵牾。因此，在城镇化还未充分完成之前，在涉及农民的民商事案件中强调当事人主义，可能会遭受农民的不理解、不支持，甚至“信访不信法”。“在这一时期，人民法院提出公正与效率，公正司法、一心为民，党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，为大局服务、为人民司法等等司法理念，强调宽严相济，调解优先、调判结合，定分止争、案结事了，司法群众路线，法律效果与社会效果统一等等司法政策，在本质上都体现了人民法院正在回归能动司法，积极回应变革时代的司法需求。”（公丕祥：《能动司法：当代中国司法的基本取向》）
4、回应提升司法公信力的需要。公正是司法的灵魂。司法是正义的最后一道防线，腐败会导致这最后的防线崩溃，社会再无公平正义可言，司法腐败是最大的腐败，人民往往对司法腐败反应最强烈、最痛恨。英国17世纪伟大思想家弗兰西斯•培根在《论法律》中有一句名言：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律———好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律———好比污染了水源。”最高人民法院副院长、大法官黄松有贪腐案令世人震惊，法院的公信力受到严重的挑战。“法官是穿着法袍的法律”，如果法官腐败，则从源头上毁坏了法律的严肃性，使人们失去对法律的信任感，动摇人们对社会公平、正义的信心，从而危及社会的正常秩序和政治稳定。最高院的提出的“五个严禁”、“能动司法”、“人民法官为人民”、“学习法官陈燕萍”，都是拉近司法与民意的距离，树立人民法院公信力的重大举措。
“有为才有位”，可以说，能动司法是人民法院以社会主义法治理念为指导，以充分发挥司法的职能作用为手段，以树立司法公信力、促进社会和谐为目的的重大举措。
三、防止司法能动异化的两个逻辑前提
我国的能动司法是司法本身的职权的强化，不是司法权相对于行政权、立法权的扩张，也不违背司法中立性原则(司法权相对于行政权来说是中立的，而不是绝对中立)。由于我国的能动司法在理论和实践上还处于探索阶段，如何防止司法能动异化为“司法盲动”，并最终滑向“法律虚无主义”？如何防止地方党政机关假借司法能动主义搞地方保护主义、干涉法院审判，使法院陷入“地方化”、“行政化”的陷阱？如何防控司法权的滥用？这都是我们在司法实践中必须思考和加以解决的问题。
（一）第一个逻辑前提——强化司法权
“政法机关（包括法院）是中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者”，可见，执政党赋予了法院重大的职责，寄予了殷切的希望。但是，从现实来看，法院在国家权力体系中最弱，在国家管理体制中还是比较低的一环，其社会正义的最后一道防线还比较弱。与行政部门、立法部门相比，司法部门是“最不危险的部门”，
“行政部门不仅具有荣誉地位的分配权，而且执掌着共同体的武力。立法机关不仅掌握财权，且制定调整每个公民的权利与义务的规则。与此相反，司法部门既无军权、又无财权，既不能支配社会的力量，也不能支配社会的财富，而且不能采取任何主动的行动。故可正确断言：司法部门既无强力、又无意志，而只有判断；而且即使为实施其判断亦需借助于行政部门的力量。”（《联邦党人文集》）“史上最牛公函事件”中，管委会竟然发公函警告法院，利用行政手段干扰法院的审判。（《管委会发函警告法院，法律沦为笑柄》，2010年6月29日，《新京报》）现代法治的要义是以法律制约权力。汉密尔顿指出：“最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外，莫过于使其薪俸固定……对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”同样，对法院物质基础有控制权，等于对法院有控制权。现实中，地方法院的财权、用人权掌控在地方政府手中，如何叫法院公正地处理案件？如何叫法院规制政府的权力？因此，要使法院能动起来，必须强化司法权，最起码要保障法院的审判权、执行权不受任何干扰地、公正地行使。这里所谓的的强化是指“使之坚强巩固”的意思。
司法具有两个重要的功能，其一是解决纠纷，其二是实现规则之治。从现实的情况来看，中国社会正处于社会转型时期，各种社会矛盾和问题凸显，因此解决社会纠纷、消除社会矛盾是更为迫切的需要。但是，从建设法治社会，追求社会矛盾纠纷的普遍、彻底地解决，避免治乱兴衰、人亡政息的角度来说，实现规则之治，形成法律秩序，树立司法权威则更有价值。从应然的角度来讲，我国不同层级的法院应当有不同的功能定位：最高人民法院和高级人民法院侧重于确认规则、统一法律的适用，中级人民法院和基层法院侧重于解决纠纷。美国的司法能动实践主要是联邦最高法院通过判决形成公共政策，以此推动社会发展。中国的司法能动以贯彻党和国家的政策和解决纠纷为主。因为“能动司法产生有三个条件：一是司法精英解释群体的存在；二是社会对通过司法解释完善国家的法治体系具有高度的期待。三是通过具体案件的审理产生的对普遍规则的要求”。（信春鹰：《中国是否需要司法能动主义》）从有利于法治建设、统一法律适用的角度来讲，能动司法的实践最好集中在最高人民法院和高级人民法院。
法治的发达程度总是和经济社会的发展程度密切相关的。从我国法治国家建设的进程来看，目前还处于初级阶段。但是按照《中国现代化报告２００７》在对有关数据进行分析后预计，如果按照中国１９８０年至２００４年的速度估算，中国可能在２０１５年前后完成第一次现代化，达到１９６０年发达国家的水平。（第一次现代化指从农业时代向工业时代、农业经济向工业经济、农业社会向工业社会、农业文明向工业文明的转变过程及其深刻变化。《2015中国完成第一次现代化》，《成都日报》，2007年1月29日）按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的估计，中国在2020年中国可能将成为唯一一个大专以上人口接近2亿的国家。（何鹏：《2020年我国近2亿人有大学学历》，载《国家财经周刊》，2010年3月15日）随着现代化的完成和我国人口素质的提高，制约法治国家建设的很多不利因素将不复存在。如果现在不对我国司法体制进行现代化的改造，法治发展程度将会落后于社会的发展。
从目前的情况来看，要花气力解决地方法院地方化、行政化的倾向。
1、破除司法地方化。司法权是国家主权的一部分，具有中立性和国家统一性的特征。法官在审理案件的时候，适用的是国家的法律，是诉讼主体之间的中立者，是介入国家与社会、政府与公民、公民与公民之间的公正裁决者。司法权的国家统一性特征决定了它必须作为一项统一的、不可分割的权力被行使，司法权只能由国家法院来行使，法官只能是国家的法官，法院只能是国家的法院。“对任何其他权力或者机关负责都将最终影响到司法权的独立性、中立性与权威性，因为任何对其他权利或机关负责的结果都将使干预变得不可避免。在国家立法权、行政权与司法权三项权力中，司法权是唯一不可被分割和下放的权力，司法权的被分割与下放（此即司法地方化）将不但无助于三权中最薄弱之司法权的强大，最终还将因为司法的割据影响到国家的统一。”（孙澈：《司法、司法权及其他》，《法律适用》，2003年第8期）。
在目前的权力框架下，司法权是分散的，法院按照行政区划设置，地方法院称为名副其实的“地方法院”，我国地方法院无独立的用人权、财权受制与之同级的地方政府，这直接导致法院听命于地方政府，丧失中立、公正的品格，给司法地方化和地方保护主义打开方便之门。司法地方化的后果就是：在涉及到外地人与本地人的纠纷或者涉及到公民与本地政府的纠纷时，法院很难做出公正的裁判。公民宁可信访也不信法。因此，要想发挥司法的能动作用，而不使之沦为地方保护伞，必须坚决戒除司法地方化。
2、破除司法行政化。张卫平教授曾对我国法院体制行政化下过定义。他认为：“法院体制行政化是指法院在整个体制构成和运作方面与行政管理体制构成和运作有着基本相通的属性，是按照行政体制的结构和运作模式建构和运行的。”（张卫平：《我国法院体制的非行政化——一种法院体制改革的基本思路》、《法商研究》，2000，3）这里的法院体制行政化实际上指的是司法体制的行政化。司法行政化表现在内外两个方面：在内部，广泛存在着案件审批制度，重大疑难负责案件由庭长或者审委会定案，承办法官无自主权，法院管理行政化，法官职务行政化；在外部，地方法院似乎称为上级法院或者本级党政机关的一个部门，宪法地位难以落实。司法行政化违背了司法规律，使司法权行政化，破坏了司法公正、阻碍了法官独立审判权力的实现，影响了司法的审级制度，加剧了司法地方保护主义，不利于国家的政令统一。同样，要想实现党的政策和法律的统一贯彻执行，必须破除司法行政化。
（二）第二个逻辑前提——制约司法权
司法能动主义在美国最初是作为一种批判法官和判决的武器来使用的，用于指责法官们不受本分、扩张司法权用于干涉其他政府部门的权力。（《冷眼以观司法能动性》）权力具有扩张的本性，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。如果司法权得不到规制，那么这种维护公平正义的权力也会蜕变为侵害公民权利、危害社会的工具。从这个意义上来说，当前的司法腐败的根源之一在于司法权没有受到有效的规制。要想遏制司法腐败，必须有效监督和制约司法权。
我国的司法能动是司法职能的加强和延伸，司法能动也要适度，不能搞违背司法的规律、超越司法的边界搞司法“盲动”。
1、司法能动不能超越司法的界限。司法权的本质是一种裁判权，“无纠纷无法官”、“无纠纷无司法”，司法权的行使要以案件纠纷为前提，同时必须要有当事人起诉到法院，司法权才能启动。所以，“只要没有依法提出诉讼的案件，司法权并没有用武之地，司法权存在那里，但可能不被行使。”（托克维尔：《论美国的民主》，商务印书馆1988年版，第110页）但是，司法被动主义不是绝对的，它是相对于行政权而言的。法官可以在法律容许的范围内运用智慧化解矛盾纠纷、填补法律漏洞、向社会发出司法建议等等。
2、司法能动不能超越法律的界限。司法能动是有界限的，这个界限就是法律。司法能动如果跃出了法律的范围，就丧失了司法应有的品格，不仅不会给社会带来好处，反而会破坏法治，侵犯公民的权利。因此，司法能动要适度，“应该有其坚守的边界和分际，人民法院必须在法律规定和国家政策允许的框架内行使法定的职能，制定相关的措施。”（王国龙：《通过司法方法实现社会的和谐——2007年全国司法方法与和谐社会建设学术研讨会综述》，载陈金钊、谢晖主编：《法律方法》第7卷，山东人民出版社2008年版）
四、结语
司法不能游离于社会发展之外，必须随着社会发展的状况相适应。中国在法系上属于大陆法系国家，没有法官造法的传统。因此，中国的能动司法不具有准立法的性质，其实质是司法职能的强化和延伸。司法能动要尊重司法的规律，坚守法律的边界。
天津市人民政府批转市财政局拟定的天津市事业单位财务规则实施办法的通知
天津市人民政府
天津市人民政府批转市财政局拟定的天津市事业单位财务规则实施办法的通知
天津市人民政府
各区、县人民政府，各委、局，各直属单位：
市人民政府同意市财政局拟定的《天津市事业单位财务规则实施办法》，现转发给你们，望遵照执行。
一九九七年十二月十六日 天津市财政局
第一章 总 则
第一条 为规范事业单位财务行为，加强财务管理，提高资金使用效益，促进事业发展，根据《事业单位财务规则》（财政部令第8号）和国家有关法规，结合我市情况，制定本办法。
第二条 本办法适用于我市各级、各类国有事业单位（以下简称事业单位）的财务活动。
第三条 事业单位财务管理的基本原则是：贯彻执行国家有关法律、法规和财务规章制度；坚持勤俭办事业的方针；正确处理事业发展需要和资金供给的关系，社会效益和经济效益的关系，国家、集体和个人三者利益的关系。
第四条 事业单位财务管理的主要任务是：合理编制单位预算；依法组织收入，努力节约支出；建立健全财务制度，加强经济核算，提高资金使用效益；加强国有资产管理，防止国有资产流失；如实反映单位财务状况，对单位经济活动进行控制和监督。
第五条 事业单位的财务活动在单位法人的领导下，由单位财务部门统一管理。
第二章 单位预算管理
第六条 按照财务管理权限，事业单位分为三个级次：
（一）与同级财政部门直接发生经费领报关系或建立财务关系（包括预算外资金审批关系、财务收支计划与会计决算审批关系），并有下属会计单位的，为主管会计单位。
（二）与主管会计单位或上级会计单位发生经费领报关系、会计决算关系和报送财务收支计划并有下属会计单位的，为二级会计单位。二级会计单位没有下属会计单位的视同基层会计单位。
（三）与主管会计单位或二级会计单位直接发生经费领报关系、会计决算审批关系和报送财务收支计划且无下属会计单位的，为三级会计单位，也称基层会计单位。
不同级次的事业单位应按规定权限认真履行财务管理职责。
第七条 事业单位预算是指事业单位根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划，是对本单位一个会计年度财务收支规模的预计。
事业单位必须在预算年度开始前编制预算。预算由收入预算和支出预算组成。
第八条 事业单位收入预算包括经常性收入预算、专项资金收入预算。
第九条 事业单位支出预算包括经常性支出预算、专项资金支出预算。
第十条 国家对事业单位实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用的预算管理办法。定额或者定项补助可以为零。
定额或者定项补助标准根据公共财政理论，按照社会共同需要的原则并根据事业特点、事业发展计划、事业单位收支状况以及国家财政政策和财力水平确定。
第十一条 国家对事业单位实行多种形式的财政补助办法。
（一）经费和任务挂钩，一年一定。即根据单位事业发展计划中的任务量和各项经费定额，按年核定单位的经费预算。
（二）核定基数，一定几年。即在基数核定以后的包干期内，事业单位预算由单位自求平衡，增收减支不减补助经费，减收增支不增补助经费。
（三）核定基数，比例递减。即根据单位发展、收入增长等因素核定经费递减比例，每年按比例减拨补助经费。
（四）综合定额加专项补助，对综合定额部分实行预算包干。综合定额部分包括基本工资、补助工资、其他工资、职工福利费、社会保障费、助学金、公务费、设备购置费、修缮费、业务费、其他费用等，综合定额的具体标准由同级财政部门和事业单位主管部门根据单位实际和财力可
能确定。
专项补助主要指根据单位事业特点、事业发展计划、国家财政政策及财力可能，对大型修缮和设备购置等支出给予的不同程度的补助。
（五）经费分配“零基预算”法。即根据事业单位的性质、计划及任务，综合事业单位财务收支状况，每年从零开始重新核定财政补助数额。财政部门根据单位职工人数，按照国家规定标准确定人员经费补助数额；按照单位业务工作需要，并结合物价水平，确定公务费、业务费补助数
额；根据单位房屋建筑物面积、设备状况、车辆数量等情况确定修缮费补助数额。
（六）定项补助，一年一定。即根据事业单位收支情况，区别不同情况，对事业单位的某项支出核定财政补助数额。
第十二条 少数事业单位因占有较多国家资源或国有资产、享受国家特殊政策、以及收支归集配比不清等而取得较多收入，超出其正常支出较多的，实行收入上缴办法。具体办法由同级财政部门会同此类事业单位主管部门制定。
收入上缴方式可以采取定额上缴法和按比例上缴法。定额上缴法即在核定预算时，确定上缴的绝对数额；按比例上缴法即根据收支情况，确定按收入上缴的比例。
收入上缴时间可以在预算年度执行过程中，按月或按季上缴，或者年终一次性上缴。
第十三条 事业单位预算编制要正确体现和贯彻国家有关方针、政策和规章制度，坚持量入为出、收支平衡的总原则。收入预算坚持积极稳妥的原则，支出预算坚持统筹兼顾、保证重点、勤俭节约的原则。
第十四条 各事业单位要正确领会上级有关部门对事业单位预算编制的有关要求，在总结、分析上年度预算执行情况，掌握财务收支和业务活动及有关资料变化情况的基础上，找出影响本期预算的各种因素，剔除上年一次性或临时性因素，考虑本年度事业计划对预算的要求，及本年度
国家有关政策对预算的影响，正确编制单位预算。预算必须自求收支平衡，不得编制赤字预算。
第十五条 事业单位结合本单位具体情况，参照当年财政核定的收支预算，提出本单位下年度的包括申请财政补助建议数（需附文字说明）在内的全部收入、支出预算建议数，并按财务管理权限，逐级上报审核汇总；主管部门将汇总的预算于11月15日以前报财政部门审核，财政部
门经平衡后下达预算控制数。
事业单位根据财政部门或其主管部门下达的预算控制数编制正式预算，由主管部门汇总报同级财政部门审批。财政部门根据同级人民代表大会批准的本级预算，在规定期限内批复下达部门和单位的预算。
第十六条 经常性收入预算应参考当年或以前年度预算执行情况，根据预算年度的增减因素测算编制，其中申请财政补助数参照当年财政部门核定的补助标准编制。
专项资金收入预算应按照财政部门在年初和年度预算执行当中批复的有指定项目用途的预算，根据单位实际情况和结转下年度的专项资金结余，并考虑下年度开展专项活动的需要编制。
按规定必须列入单位预算的收入（包括财政预算拨款、财政核拨的预算外收入和事业单位组织的其他收入），必须如实反映，不得隐瞒、少列。
第十七条 支出预算应根据单位事业发展需要与财力可能测算、编制；上缴数额按规定的比例或数额编制。
第十八条 事业单位预算在执行过程中，国家对财政补助收入和从财政专户核拨的预算外资金一般不予调整。如果国家有关政策或事业计划有较大调整，对收支预算影响较大，确需调整时，事业单位可以按规定程序报请主管部门或者财政部门调整预算。其中收入项目需要调整的，由单
位自行调整并报主管部门和财政部门备案。
收入预算调整后，相应调整支出预算。
第三章 收入管理
第十九条 收入是指事业单位为开展业务及其他活动依法取得的非偿还性资金。
事业单位组织的各项收入，必须全部纳入单位预算，统一核算、统一管理。
第二十条 事业单位收入包括经常性收入、专项性资金收入。其中经常性收入包括财政补助收入、上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位上缴收入和其他收入。
第二十一条 财政补助收入是指事业单位从财政部门取得的和通过主管部门从财政部门取得的各类事业经费。财政补助收入不包括国家对事业单位的基本建设投资。
第二十二条 上级补助收入是指事业单位从主管部门和上级单位取得的非财政补助收入。即事业单位的主管部门或上级单位用自身组织的收入和集中下级单位的收入拨给事业单位的资金。
第二十三条 事业收入是指事业单位通过开展专业业务活动及其辅助活动取得的收入。
其中专业业务活动是指事业单位根据本单位专业特点从事或开展的主要业务活动；辅助活动是指与专业业务活动相关、直接为专业业务活动服务的单位行政管理活动、后勤服务活动及其他有关活动。
第二十四条 经营收入是指事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入。
事业单位的经营活动，应当尽可能进行独立核算。经营活动规模较小，不便或无法进行独立核算的，再纳入到单位经营收入中核算；执行企业财务制度的单位，其上缴事业单位的纯收入，不作经营收入处理。
第二十五条 附属单位上缴收入是指事业单位附属独立核算单位按有关规定上缴的收入。包括附属的事业单位上缴的收入和附属的企业上缴的资金等。附属单位补偿事业单位在支出中垫支的各项费用，要相应冲减支出，不能作上缴收入处理。
第二十六条 其他收入是指上述范围以外的收入，包括投资收益、利息收入、捐赠收入以及固定资产的出借、出租收入等。
事业单位接受外单位投入的有投资回报要求的投资，其回报金额按照协议冲减相应的收入。
第二十七条 按照国家有关规定应当上缴财政预算的资金和应当缴入财政专户的预算外资金，不计入事业收入。从财政专户核拨的预算外资金和部分经核准不上缴财政专户管理的预算外资金，计入事业收入。
第二十八条 按照《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号），国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和其他具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金，属于预算外资金。
第二十九条 专项资金收入包括财政部门、上级单位或其他部门拨给单位的有指定项目和用途的单独核算的资金。
第三十条 事业单位组织收入必须在保质保量完成事业计划和工作任务的前提下，充分利用本单位人才、技术、设备等条件，严格按照国家有关政策规定积极合理地进行。
第三十一条 事业单位按规定应上缴财政的收入，必须按规定期限，及时足额上缴。各项收费必须严格执行国家及我市有关文件规定的收费范围和标准，并使用符合国家规定的合法票据，严禁未经批准自制、自印、外购收入凭证。
第三十二条 为鼓励事业单位积极合理组织收入，提高经费自给率，对事业单位可实行经费自给率或结余上缴比例（指实行结余上缴办法的单位）与单位职工分配挂钩的激励措施。具体办法由同级财政部门会同单位主管部门制定。
第四章 支出管理
第三十三条 支出是指事业单位开展业务及其他活动发生的各项资金耗费和损失。
第三十四条 事业单位支出包括经常性支出、专项资金支出。其中经常性支出包括事业支出、经营支出、对附属单位补助支出、上缴上级支出和自筹基本建设支出。
第三十五条 事业支出是指事业单位开展专业业务活动及其辅助活动发生的支出，包括基本工资、补助工资、其他工资、职工福利费、社会保障费、助学金、公务费、设备购置费、修缮费、业务费和其他费用。
事业支出应当根据财政补助收入、上级补助收入、事业收入和其他收入等情况统筹安排。上述收入原则上不得用于经营支出。
第三十六条 经营支出是指事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动发生的支出。
经营支出的具体科目，按照事业支出的相应科目执行。事业单位非独立核算的经营活动，所发生的全部支出，都应纳入经营支出核算反映。
对独立核算的经营活动，应按照企业财务制度单独进行核算，不在事业单位经营支出中反映。
第三十七条 对附属单位补助支出是指事业单位用财政补助收入之外的收入对附属单位补助发生的支出。
第三十八条 上缴上级支出是指实行收入上缴办法的事业单位按照规定的定额或比例上缴上级单位的支出。
第三十九条 自筹基本建设支出，是指事业单位用财政补助收入以外的资金安排自筹基本建设发生的支出。事业单位应在保证事业支出需要，保持预算收支平衡的基础上，统筹安排自筹基本建设支出，随年度预算报主管部门和财政部门核批，并按审批权限报经有关部门列入基本建设计
划。核定的自筹基本建设资金纳入基本建设财务管理。
第四十条 专项资金支出是指由专项资金收入中所安排的支出。
事业单位从有关部门取得的有指定项目和用途并且要求单独核算的专项资金，应当按照要求定期向财政部门或者主管部门报送资金的使用情况；项目完成后，应当报送专项资金支出决算和使用效果的书面报告，并接受财政部门或者主管部门的检查、验收。
第四十一条 事业单位要加强对各项支出的管理，各项支出应按实际发生数列支，不得虚列虚报，不得以计划数和预算数代替。事业单位内部包干使用的经费和核定定额的费用，其包干基数和定额标准要本着勤俭节约、科学合理的原则制定。
第四十二条 事业单位要注意支出结构的合理，严格按编制控制人员、清理超编人员，严格执行国家关于工资、津贴、补贴和职工福利待遇等方面的规定，控制人员经费支出，相对增加公用经费支出，使人员经费支出与公用经费支出保持合理比例。
第四十三条 事业单位必须按照批准的预算和规定的项目，建立健全各项支出管理制度，严格审批手续；要严格执行国家有关财务制度规定的开支范围及开支标准；国家有关财务规章制度没有统一规定的，由事业单位结合本单位情况制定，报主管部门和财政部门备案。单位规定违反法
律和国家政策的，主管部门和财政部门应当责令其改正。
第四十四条 事业单位在开展经营活动中，应正确归集实际发生的各项费用。无法归集的，应按规定的比例合理分摊，经营支出和经营收入应合理配比。
事业单位可根据开展业务及其他活动的实际需要，实行内部成本核算办法。具体成本核算办法，可参照同行业或相近行业的企业财务制度执行。
事业单位实行内部成本核算，必须符合事业单位财务管理基本要求，保证事业单位财务管理体制的统一性和完整性，其成本费用支出必须与事业支出科目相衔接。在编制财务报告时，要将有关成本费用还原到国家统一规定的支出科目当中，统一编制事业单位财务报告。
第五章 结余及其分配
第四十五条 结余是指事业单位年度各项收入与支出相抵后的余额。事业单位结余包括经常性收支结余、专项资金收支结余。
第四十六条 经常性收支结余包括事业性收支结余和经营性收支结余。其计算公式为：
经常性收支结余＝事业收支结余＋经营收支结余
事业性收支结余＝（财政补助收入＋上级补助收入＋事业收入＋附属单位上缴收入＋其他收入）－（事业支出＋对附属单位补助支出＋上缴上级支出）
经营性收支结余＝经营收入－经营支出
第四十七条 专项资金收支结余是指专项资金收入与专项资金支出相抵后的余额。其计算公式为：
专项资金收支结余＝
专项资金上年结余＋本年专项资金收入－本年专项资金支出
第四十八条 事业单位的经常性收支结余，可按一定比例提取职工福利基金，剩余部分转入事业基金。实行收入上缴办法的事业单位，先按规定的比例或数额上缴上级单位，剩余部分结余再进行分配。具体上缴比例或数额由主管部门商同级财政部门确定。
第四十九条 经营性收支结余应当在财务上单独反映。经营性收支结余可以按照国家有关规定弥补以前年度经营亏损，其余部分并入事业单位结余。
第五十条 事业单位的未完成项目专项资金收支结余，可结转下年继续使用。已完成项目专项资金结余，经财政部门批准后处理。
第五十一条 事业基金作为资产净值或基金结余，不再直接安排各项支出，而是用于弥补以后年度收支差额。
第六章 专用基金管理
第五十二条 专用基金是指事业单位按规定提取或设置的有专门用途的资金，包括职工福利基金、医疗基金、修购基金和其他基金。
第五十三条 职工福利基金是指按照结余的一定比例提取或按照其他规定提取，用于单位职工的集体福利设施、集体福利待遇等的资金。
职工福利基金的提取比例，要依据单位收支结余数额和经费自给率确定。经费自给率不同的单位，提取的职工福利基金的比例原则上应有所不同。
第五十四条 医疗基金是指未纳入公费医疗经费开支范围的事业单位，按照当地财政部门规定的公费医疗经费开支标准从收入中提取，并参照有关公费医疗制度的规定，用于职工公费医疗开支的资金。医疗基金在社会保障费中列支。
第五十五条 修购基金是指按事业收入和经营收入的一定比例提取，在修缮费和设备购置费中列支（各列50％），按照其他规定转入，用于事业单位固定资产维修和购置的资金。
第五十六条 其他基金是指按照其他有关规定提取或设置的专用基金。包括单位住房基金、职工教育经费、国家工作人员福利费以及其他按有关规定提取设置的基金。其中单位住房基金是指事业单位公有住房出售后留给单位用于单位和个人购、建住房，以及住房维修、管理等的资金。
包括售房的事业单位从售房款中提取的和购房人按每平方米建筑面积成本价的一定比例缴纳的维修基金。其他基金的提取设置应按照国家有关规定执行。
第五十七条 事业单位各项基金的提取比例或标准，国家有统一规定的，应按照统一规定执行；没有统一规定的，由主管部门会同同级财政部门确定。
第五十八条 事业单位必须遵循先提后用、专设帐户、专款专用的原则，加强对专用基金的使用管理，严格按规定形成和使用各种专用基金，除财务制度规定可以允许合并使用以外，专用基金一般不得互相占用、挪用。
第五十九条 专用基金年终结余可结转下年继续使用；各项专用基金需要相互调剂的，必须报经主管部门和财政部门批准，防止任意扩大消费支出。
第六十条 事业单位对各项专用基金，要编制收支计划。收支计划不能出现赤字。要根据专用基金来源的额度安排支出项目，量入为出，留有余地，讲求效益。
第六十一条 事业单位必须按规定向财政部门报送专用基金使用管理情况。
第七章 资产与负债管理
第六十二条 资产是指事业单位占有或者使用的能以货币计量的各种财产、债权和其他权利等经济资源。包括流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。
负债是指事业单位所承担的能以货币计量，需要以资产或者劳务偿还的债务。包括借入款项、应付款项、暂存款项、应缴款项等。
第六十三条 流动资产是指在一年以内变现或者耗用的资产，包括货币资金、应收或预付款项、存货等。
第六十四条 货币资金是以货币形态表现的资金。包括现金、银行存款和各种有价证券。
第六十五条 应缴款项包括事业单位收取的应当上缴财政预算的资金、应当上缴财政专户的预算外资金、应缴税金以及其他按照国家有关规定应当上缴的款项。
事业单位应建立健全应收、应付、预付款项等往来款项的内部管理制度，对不同性质的资金分别管理，及时清理并按照规定办理结算。
第六十六条 存货是指事业单位在开展业务活动及其他活动中为耗用或出售而储存的资产，包括材料、燃料、包装物和低值易耗品以及产、成品等。各种存货应按照取得的实际记帐。
事业单位应对存货进行定期或不定期的清查盘点，保证帐实相符。对存货盘盈、盘亏应当及时调帐。
第六十七条 固定资产是指单位价值在规定标准以上，使用期限在一年以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产。一般设备单位价值在500元以上、专用设备单位价值在800元以上，以及单位价值虽未达到规定标准，但耐用时间在一年以上的大批同类物资，作为固定资
产管理。
固定资产一般分为六类：房屋和建筑物；专用设备；一般设备；文物和陈列品；图书和音像资料；其他固定资产。主管部门可根据本系统具体情况制定各类固定资产明细目录。
第六十八条 固定资产的购置，应本着勤俭节约的精神，根据事业计划和财力可能，在考虑充分利用原有设备的基础上，按标准的计划和预算办理。凡属于专项控制的商品，应按规定办理审批手续。
第六十九条 固定资产按以下方式计价：
（一）新建、购入、有偿调入的固定资产，分别按造价、购价和调拨价入帐。
（二）无偿调入、捐赠、赞助和盘盈的固定资产，不能查明原价的，参考同类固定资产估价入帐。
（三）自制固定资产，按实际开支的工料费入帐。
（四）调出、变卖和报废的固定资产，应按帐面原价注销。
（五）按规定支付的购置车辆附加费计入车辆购入价内。购入、调入固定资产的运杂费和固定资产的安装调试费，计入固定资产价值。
（六）固定资产的大修理，不变动固定资产的帐面价值。对固定资产进行技术改造或扩大原有规模的，应按其支出相应增加固定资产价值。在工程中拆除的单独计算价值的部分，可从该项固定资产原值中减除。
第七十条 事业单位固定资产报废、报损、出借、出租、转让和无偿调出等，在规定限额内由主管部门审批并抄报同级国有资产管理部门和同级财政部门备案；事业单位占有、使用的房屋、建筑物、土地、车辆及单位价值在10万元以上的大型、精密、贵重设备仪器的报废、报损、出
借、出租、转让和无偿调出，要经过有关部门技术鉴定，经主管部门审核同意后，报同级国有资产管理部门会同同级财政部门审批。
第七十一条 固定资产的变价收入和有偿转让收入除国家另有规定外转入修购基金。
固定资产出借、出租取得的收入，首先按规定缴纳国有资产占用费，然后按收入的50％提取修购基金，其余部分转入单位的其他收入。
第七十二条 事业单位应当定期或者不定期对固定资产清查盘点。年度终了前应进行一次全面清查盘点。固定资产如有缺少或损失的，应查明原因，属于自然灾害等特殊情况造成的，可按规定程序报经批准后销帐；属于责任事故造成的，作损失或其他处理，对责任人应当给予必要的经
济、行政处罚；属于违法的，应依法严肃处理。盘盈的固定资产，应估价记入帐。
第七十三条 无形资产是指不具有实物形态而能为使用者提供某种权利的资产，包括专利权、非专利技术、著作权、版权、土地使用权、商标权、商誉及其他财产权利。
事业单位转让无形资产，应当按照有关规定报同级国有资产管理部门会同同级财政部门进行审批，并委托具有市国有资产管理部门核发《资产评估资格证书》资格的资产评估机构进行资产评估，评估结果经国有资产管理部门确定后方能转让。
事业单位转让无形资产取得的收入，除国家另有规定外计入事业收入；事业单位取得无形资产发生的支出应计入事业支出。
第七十四条 对外投资是指事业单位以货币、实物、无形资产等方式向其他单位的投资，包括债券投资和其他投资等。
事业单位对外投资，应当按照国家有关规定报经主管部门审查后、报同级国有资产管理部门会同同级财政部门批准，取得的收入应按规定缴纳国有资产占用费后计入单位其他收入。
以实物、无形资产对外投资的，应按国家有关规定委托具有国有资产管理部门颁发的《资产评估资格证书》的资产评估机构进行资产评估。评估结果须经国有资产管理部门确认后生效。
第七十五条 事业单位利用国有资产从事商品生产、对外提供有偿服务、对外投资、资产租赁等经营业务活动，必须符合国家有关规定，并按有关规定办理国有资产产权登记，缴纳国有资产占用费。
第七十六条 事业单位合并、撤销、改变性质或改变隶属关系，由主管部门组织对其占用的全部资产进行清查、登记并委托具有市国有资产管理部门颁发的《资产评估资格证书》的资产评估机构进行资产评估，根据确认后的资产评估结果，按有关规定报同级国有资产管理部门会同同级
财政部门审批。
第七十七条 事业单位的资产经批准处理后，应按规定及时调整有关帐户。
第七十八条 事业单位应建立和健全资产日常登记、使用、保管制度，建立资产帐目，及时准确地记录资产的存量、分布和增减变化等情况，并按规定办理国有资产产权登记。实物形态的资产应分类、编号，大型、精密、贵重的仪器设备，应按台（件）建立技术档案。
第七十九条 事业单位应自觉接受主管部门、财政部门和国有资产管理部门对其资产的检查、监督。对资产登记不清、报告不实、管理混乱的问题，有关部门有权责令其改正；对事业单位由于管理不善，造成资产损失、浪费的，应按有关规定进行处理，并追究有关人员责任。
第八章 财务清算
第八十条 经机构编制委员会批准设立的事业单位，在批准之日起3个月内，向与其同级的财政部门提交单位设立的批准文件、事业单位法人登记证等文件复制件。
第八十一条 事业单位财务设立后，经财政部门批准，可以到指定银行开设一个基本帐户；个别单位确因特殊需要增设帐户的，在征得同级财政部门同意后，可开设专用帐户。
第八十二条 事业单位应根据单位的规模、人员编制、业务量大小及财务会计工作任务的多少，设置由单位负责人领导的独立财务机构，配置相应的财会人员。
单位规模较小，财务工作量不大、未设立独立财会机构的单位，应配备专职财会人员和出纳人员负责财会工作。单位的各项财务活动必须坚持统一领导、统一核算、统一管理，各单位财务部门和财会人员在行政上归本单位领导，业务上接受同级财政部门和上级财会部门的指导和监督。
不具备设置财会机构、配备财会人员条件的事业单位，可以委托经合法程序批准设立的会计咨询、服务机构代理财务会计核算事宜。
第八十三条 事业单位财会人员必须遵守国家的法律、法规、财经纪律和财政、财务制度，忠于职守、勤政廉洁，努力搞好服务和监督工作。
对确实不宜担任财会工作的人员，上级财会主管部门有权责成其所在单位予以调动。
第八十四条 财务人员调动工作或者离职，必须与接管人员办清交接手续。一般财会人员办理交接手续，由财会机构负责人、财会主管人员监交。财会机构负责人、财务主管人员办理交接手续，由单位领导人监交，必要时可以由主管单位派人会同监交。
第八十五条 各事业单位领导应认真学习有关财政、财务规章制度，自觉遵守国家财经法规和财经纪律，支持财会机构和财会人员依法履行职责。
财务人员应加强政治理论和专业知识的学习，积极参加有关学习和业务培训，不断提高自身的素质。
第八十六条 事业单位的财会部门，必须按照《中华人民共和国会计法》的有关规定，建立会计档案，妥善进行保管。
第八十七条 事业单位划转、撤并时，必须进行财务清算和资产评估。
第八十八条 事业单位财务清算工作应在同级财政部门、同级国有资产管理部门和主管部门的监督指导下，对财产、债权、债务等进行全面清查，编制资产负债表、财产目录和债权、债务清单，提出财产、债务作价依据和债权、债务处理办法，做好国有资产的移交、接收、划转和管理
工作，并妥善处理各项遗留问题。
第八十九条 划转、撤并的事业单位进行财务清算后，经主管部门审核并报同级国有资产管理部门和同级财政部门批准，分别按下列办法处理：
因隶属关系改变，成建制划转的事业单位，全部资产无偿移交，并相应划转事业经费指标。
转为企业管理的事业单位，全部资产扣除负债后，转作国家资本金。
撤销的事业单位，全部资产由主管部门和同级国有资产管理部门和财政部门核准处理。
合并的事业单位，全部资产移交接收单位或新组建单位，合并后多余的国有资产由主管部门、同级国有资产管理部门和财政部门核准处理。
第九章 财务决算与监督
第九十条 事业单位财务决算是单位按照预算执行最终结果编制的财务报告。事业单位在预算年度终了时，应当按批准的预算核实全年收入、支出数字，清理往来款项，做好决算数字的对帐工作。
第九十一条 事业单位决算报表数字包括预算数字、会计数字和基本数字。
预算数字，应按照年终整理核对无误后的年度预算数填列。
会计数字，应根据事业单位预算会计有关帐簿数字填列。
基本数字，应根据有关财务统计和业务统计数字填列。
第九十二条 事业单位应当按照财政部门布置的编制决算原则、要求和方法，认真编制本单位的决算，在规定期限内上报。
主管部门在审核本级和所属各单位的决算后，汇编成部门决算，并附详细的财务情况说明书和社会中介机构出具的审计报告书，按规定签章后，在规定的期限内报同级财政部门审核。
第九十三条 财政部门对部门和单位的决算应及时审核批复。事业单位根据财政部门的批复办理核销手续。
第九十四条 事业单位财务报告是反映事业单位一定时期财务状况和经营成果的总结性书面文件。财务报告包括资产负债表、收支情况表、专用基金变动情况表、有关附表以及财务情况说明书。
第九十五条 财务情况说明书，主要说明事业单位收入、支出、结余、分配、资产负债变动、专用基金变动的情况，对本期或者下期财务状况发生重大影响的事项，以及需要说明的其他事项。
第九十六条 事业单位应当定期向主管部门和财政部门以及其他有关的报表使用者提供财务报告。
第九十七条 事业单位财务监督，是指根据国家方针、政策和财政、财务制度，对事业单位财务活动全过程进行的审查监督。财务监督是贯彻国家财经法规以及事业单位财务规章制度，维护财经纪律的保证。
第九十八条 事业单位财务监督的内容包括：
贯彻执行财经法令、法规和财政、财务规章制度等方面的情况和问题；
预算执行情况；财务收支的合法性、合理性、真实性；财务资料的完整性、及时性、准确性；
财务核算的规范性、科学性。
第九十九条 事业单位财务监督包括事前监督、事中监督和事后监督三种形式。事业单位可根据实际情况，对不同经济活动实行内部审核、上级有关部门检查和社会中介机构审计等监督方式。
事业单位的年度决算、专项资金使用情况等依法实行注册会计师审计制度。
第一○○条 对在事业单位财务监督中发现的违反财经纪律问题，事业单位必须按要求认真纠正，并按国家有关规定处理。
第一○一条 事业单位财务分析，是指事业单位运用事业财务计划、财会报表、统计数据和其他有关资料，结合本单位情况，对一定时期内单位财务活动和经济活动的过程进行比较、分析、研究和总结并做出正确评价的一种方法。
第一○二条 财务分析主要内容包括：单位预算的编制和执行情况，资产、负债的构成及资产使用情况，收入、支出情况及经费自给水平，单位定员和工作完成情况，加强、完善财务规章制度和管理办法的各项措施等。
第一○三条 事业单位财务分析采取的主要方式有全面分析和专题分析，定期分析和不定期分析，事前分析、事中分析和事后分析等。
第一○四条 事业单位财务分析方法主要有比较分析法、因素分析法和差额分析法。
第一○五条 财务分析评价指标包括经费自给率、人员经费支出和公用经费支出分别占事业支出的比率、资产负债率等。上述指标的计算公式是：
（事业收入＋经营收入＋附属单位上缴收入＋其他收入）
经费自给率＝－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－×100％
支出总额
人员支出
人员支出比率＝－－－－×100％
事业支出
公用支出
公用支出比率＝－－－－×100％
事业支出
负债总额
资产负债率＝－－－－×100％
资产总额
第一○六条 事业单位财务指标体系的构成要尽可能完整。事业单位可根据本单位的业务特点增加两类分析指标，一类是各事业单位基本通用的分析指标，如人均组织收入数、人均开支数、收支结余率、设备利用率等；另一类是体现单位特点的财务分析指标，如为分析人均支出是否达
到国家有关政策要求，可以增加人均开支增长速度指标；分析人员结构是否合理，可以增加各类人员比例指标等。
第一○七条 实行专项资金跟踪反馈制度的项目，应建立项目责任制，确定项目负责人。项目负责人对项目的确定、资金的投放使用、竣工验收等负完全责任。项目负责人一般由单位负责人担任，大型项目也可由主管部门负责人兼任。
事业单位应按要求定期向财政部门或主管部门报送专项资金使用情况。项目完成后，应报送专项资金支出决算和使用效果的文字报告，随同年度决算一并上报，接受同级财政部门或主管部门的检查、验收。年终未完项目资金结余结转下年继续使用；已完成项目如有结余，必须报经同级
财政部门批准后处理，用款单位无权自行处理。
第一○八条 财务考核是指对事业单位财务管理状况、财务执行结果和业务活动成果进行综合性分析、比较和评价。
财务考核根据不同的考核目的与要求，分别由财政部门、主管部门和事业单位组织进行。
第一○九条 财务考核的指标可根据财政部门的有关规定确定。其内容主要包括：经费自给率、经费使用效益、事业发展现状和财务管理状况等。事业单位也可根据本单位的业务特点增加财务考核指标。
第十章 附 则
第一一○条 接受国家经常性资助的非国有事业单位和社会团体，依照本办法执行；其他非国有事业单位和社会团体，可以参照本办法执行。
第一一一条 下列事业单位或者事业单位的特定项目，执行《企业财务通则》和同行业或者相近行业企业财务制度，不执行本办法。
（一）纳入企业财务管理体系的事业单位和事业单位附属独立核算的经营单位以及具备企业化管理条件并经主管部门和财政部门批准的事业单位；
（二）事业单位接受外单位投入的有投资回报要求的独立核算的经营项目。
第一一二条 国家对事业单位基本建设投资的财务管理，按照国家有关规定办理。
第一一三条 行业特点突出的事业单位，可由市财政局会同主管部门根据有关制度作补充规定。
第一一四条 具体实施细则由市财政局另行制定。
第一一五条 本办法自1998年1月1日起施行。市财政局《关于制发〈天津市事业单位财务管理的若干规定〉的通知》（财事〔1988〕60号）同时废止。我市各区县人民政府、各委局、各直属单位自行制定的现行有关财务制度的条款与本办法有抵触的，以本办法为准。
1998年2月26日
